曲靖市应急管理局2018年非煤

矿山转型升级专项资金项目

绩效评价报告

曲靖市财政局：

根据《曲靖市财政局关于开展市本级2018年度财政支出绩效评价工作的通知》（曲财绩﹝2019﹞3号）、《曲靖市财政局关于印发〈曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法〉的通知》（曲财预﹝2018﹞85号）、《曲靖市财政局关于印发〈曲靖市市级财政预算绩效管理暂行办法〉的通知》（曲财预﹝2018﹞154号）的要求，曲靖市财政局绩效管理科委托云南公信会计师事务所于2019年9月至10月对曲靖市应急管理局2018年非煤矿山转型升级专项资金项目进行绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

非煤矿山是曲靖市工业的基础性和支柱性产业，为全市经济社会发展作出了突出贡献。全市非煤矿山规模小、数量多、分布散、矿权布局不合理、基础条件薄弱、资源浪费严重、生态保护和安全生产压力大等问题突出。长期以来，非煤矿山低层次、粗放型的发展方式已严重阻碍了全市矿产业的良性发展，与“绿色、循环、低碳、安全、可持续”等发展理念极不适应，开展非煤矿山转型升级势在必行、刻不容缓。

为认真贯彻落实《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》（云政发〔2015〕38号）、《曲靖市人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》（曲政发〔2015〕68号）（以下简称“《实施意见》”）精神及省、市非煤矿山转型升级有关会议的部署和要求，曲靖市人民政府办公室印发了《曲靖市非煤矿山转型升级实施方案》（曲政办发〔2016〕62号）（以下简称“《实施方案》”）。根据《实施意见》和《实施方案》的相关规定，在非煤矿山转型升级期间，市财政要对政府购买专家排查技术服务费用予以支持。

全市非煤矿山转型升级工作从2015年起，严格按照“四个一批”的要求，加大综合整治力度，全力推进工作开展，到2017年底全市非煤矿山总数控制在630座以内，实现非煤矿山工业增加值比2014年增长25%以上，安全生产事故起数和死亡人数比2014年分别下降20%以上，推动全市非煤矿山实现机械化开采，到达安全生产标准化等级，促进矿产业规模化、集约化、效益化发展。

（二）项目资金安排情况

1.预算资金下达情况

2018年3月20日《曲靖市财政局关于下达曲靖市安全生产监督管理局安全生产预算经费的通知》（曲财产业〔2018〕21号）下达非煤矿山转型升级工作经费200万元；2018年6月7日《曲靖市财政局关于下达曲靖市安全生产监督管理局安全生产专项经费的通知》（曲财产业〔2018〕47号）下达非煤矿山转型升级专项经费140万元。2018年市财政局累计下达非煤矿山转型升级专项资金340万元到曲靖市应急管理局。

本次绩效评价的资金范围为上述340万元。

2.资金使用情况

曲靖市应急管理局根据2018年第2、第3、第5、第6《中共曲靖市安全生产监督管理局党组会议纪要》安排，向各县（市、区）安监局、相关乡（镇、街道）、矿山拨付非煤矿山转型升级专项资金340万元，由相关单位用于开展非煤矿山转型升级工作。

（三）项目实施内容

非煤矿山转型升级的核心工作就是控制矿山总数，按要求做到达标保留一批、改造升级一批、整合重组一批、淘汰关闭一批等“四个一批”。非煤矿山转型升级专项资金主要用于购买专家服务费用、工作组织经费、关闭矿山补助经费、考核奖励经费等支出。

表1:曲靖市非煤矿山转型升级计划表          单位：座

（四）项目绩效目标设立情况

1.预算绩效目标和绩效指标情况

根据绩效自评报告及其他相关资料，曲靖市应急管理局（以下简称“市应急局”）申报的2018年非煤矿山转型升级专项资金的年度绩效目标是：按照“四个一批”的要求，对非煤矿山进行转型升级，达标保留63座、改造升级449座、整合重组69座、淘汰关闭324座。绩效指标详见附件1-1。

2.绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况

预算申报和绩效自评设置的绩效指标未能完整地反映本次评价的内容和范围，即下达至市应急局的340万元专项资金的整体情况。根据《实施意见》、《实施方案》、《曲靖市非煤矿山安全生产工作实施方案（2018年项目预算）》以及项目实施内容和特点，本次评价对绩效指标进行了归纳和完善。绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标详见附件1-2。

（五）组织管理情况

1.项目组织情况

全市非煤矿山转型升级工作在市人民政府的统一领导下，以县（市、区）人民政府和曲靖经开区管委会为责任主体，建立非煤矿山转型升级行政首长负责制，主要领导对本地非煤矿山转型升级负总责。各级政府和曲靖经开区管委会建立非煤矿山转型升级联席会议制度，及时研究解决工作中存在的问题和困难，确保非煤矿山转型升级工作有效开展。

2.项目管理情况

安监部门按照非煤矿山转型升级实施意见和会议部署要求，认真组织有关非煤矿山专家开展专家排查工作；扎实做好全市非煤矿山转型升级的联席会议制度办公室日常业务工作；对不具备安全生产条件的矿山责令生产建设，整改安全隐患，对整改达不到安全生产条件的，按照“属地原则”提请地方人民政府依法实施关闭；按照转型升级工作方案要求，进一步严格安全生产行政许可，督促指导改造升级、整合重组矿山及时履行安全“三同时”手续。

二、绩效自评情况

（一）绩效自评概述

1.组织保障

成立了预算绩效自评工作领导小组，田琨（局长）任组长，方付开（办公室主任）任副组长，办公室、非煤矿山科相关人员作为小组成员，加强对绩效工作的组织领导。

2.组织实施

认真收集评价所需的各类材料，围绕绩效目标逐项核实，做好支出绩效评价前期工作。根据《曲靖市财政局关于印发〈曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法〉的通知》（曲财预﹝2018﹞85号）和相关绩效评价指标体系的要求，绩效评价小组开展自评工作，依据市财政局2018年度下达的资金文件、支出账目进行核查，收集相关资料，形成评价结论。  

（二）绩效自评结论

绩效自评未打分，评定等级为“良”。结论如下：

2018年，在省局和市委、市政府坚强领导和指导下，市联席会议办公室认真贯彻执行“四个一批”工作方案计划安排，结合财政安排专项资金投入，有利促进了我市转型升级工作的开展，并认真妥善做好了职工安置、劳动保障等工作，积极化解矿区间、矿村间的矛盾，确保了矿区社会稳定。积极调整产业结构，有效改变了非煤矿山“小、散、弱、差”等状况，提高了矿产业规模效益和集聚发展度，实现非煤矿山科学发展、安全发展。经联席会议对绩效评价讨论研究，非煤矿山转型升级项目总体自评结论为“良好”。

三、本次绩效评价组织情况

（一）绩效评价依据

1.《中华人民共和国预算法》（2014年修订）；

2.《曲靖市市级财政预算绩效管理暂行办法》（曲财预﹝2018﹞154号）；

3.《曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法》（曲财预﹝2018﹞85号）；

4.《曲靖市财政局关于2018年市本级部门预算的批复》（曲财产业〔2018〕2号）；

5.《曲靖市人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》（曲政发〔2015〕68号）；

6.《曲靖市人民政府办公室关于印发曲靖市非煤矿山转型升级实施方案》（曲政办发〔2016〕62号）；

7.《曲靖市财政局关于下达曲靖市安全生产监督管理局安全生产预算经费的通知》（曲财产业〔2018〕21号）；

8.《曲靖市财政局关于下达曲靖市安全生产监督管理局安全生产专项经费的通知》（曲财产业〔2018〕47号）；

9.其他相关依据文件。

（二）绩效评价方法

本次绩效评价遵循共性与个性相结合、定量与定性相结合的评价原则，对收集的相关基础资料进行归集、整理；对项目自评程序、结果进行分析、对比。在此基础上，运用资料审阅法、实地查勘法、分析比较法、访谈、问卷调查等方法，系统、科学的反映评价项目综合绩效情况。

（三）绩效评价指标体系

根据项目特点，设置“投入、过程、产出、效果”4个一级指标，并将其分解为10个二级指标、27个三级指标。对项目预算绩效目标申报、项目管理、资金管理、项目实施和完成情况以及项目实施后形成的经济效益和社会效益等方面进行评价。

本次评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，评价人员根据评价情况对各级指标进行打分，最终得分由各级评价指标得分加总得出。根据最终得分情况将评分标准分为四个等级：优（得分≥90分）、良（80分≤得分<90分）、中（60分≤得分<80分）、差（得分<60分）。评价指标设置情况见附件2。

（四）绩效评价抽样

根据相关资料了解到，本项目涉及全市所有县（市、区）和曲靖经开区，项目涉及面广，评价抽样主要考虑以下因素：

1.非煤矿山总数。选取非煤矿山保留数较多的县（市、区）作为抽样地区。

2.资金占比情况。选取2018年项目资金使用较多的县（市、区）作为抽样地区。

综上因素，本次选取麒麟区、沾益区、富源县作为项目实地评价抽样地区，共涉及项目资金157万元，占项目资金总额的46%。

四、绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

曲靖市应急管理局2018年非煤矿山转型升级专项资金项目绩效评价综合得分77.55分，评价等级为“中”。一级指标具体得分情况详见下表：

表2:绩效评价得分情况表

通过对各项评价指标的分析，本次绩效评价综合评价结论如下：

项目的实施，实现了安全生产事故起数和死亡人数均比2014年下降的目标，非煤矿山已全部实现机械化开采，部分非煤矿山企业到达安全生产标准化等级，矿山规模化和集约化程度有所提升。但未能完成将矿山总数减少到630座的工作目标、非煤矿山工业增加值增幅达不到预期等问题。

（二）绩效目标实现情况

根据绩效评价情况，项目绩效目标完成情况一般，14个具体绩效指标有6个未完成，特别是与控制矿山总数、按时完成转型升级相关的关键性指标与预期差距较大。项目绩效指标完成情况如下表：

表3:绩效指标完成情况表

（三）绩效自评与本次绩效评价差异分析

市应急局绩效自评未打分，评价等级为“良”。本次评价得分77.55分，评价等级为“中”。本次评价与自评结果存在差异的主要原因如下：

1.评价程序存在差异，导致评价深度不一致

市应急局组织开展绩效自评，撰写了自评报告，自评等级为“良”，但未设置指标体系，也未打分。自评程序较为简单，评价依据主要为部门及内设机构年度工作总结和基础数据统计信息，这不符合《曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法》（曲财预﹝2018﹞85号）要求。本次评价程序较为详细，包括进点调研、收集相关资料、初步建立评价指标体系等工作以及征询专家意见、调整确定评价指标体系、现场核查、问卷调查、数据统计分析等。本次评价对相关基础数据进行了核实，评价结果与部门自评存在一定差异。

2.指标考核内容存在差异

产出效果方面：自评报告未考虑时效指标。本次评价依据相关资料，设置《“四个一批”任务完成及时情况》指标，并判断该指标未完成。

五、绩效评价情况分析

（一）投入情况分析

投入包项目立项、资金落实连个方面。该项满分15分，评价得分14.5分，得分率96.67%。该情况说明项目立项规范、绩效目标合理、资金到位及时。具体分析情况如下：

一是项目立项规范。项目依据《云南省人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》（云政发〔2015〕38号）、《曲靖市人民政府关于促进非煤矿山转型升级的实施意见》（曲政发〔2015〕68号）、《曲靖市人民政府办公室关于印发曲靖市非煤矿山转型升级实施方案》（曲政办发〔2016〕62号）等文件设立，项目立项依据充分，资金投入方向符合市委、市政府的决策部署，项目设置的总体绩效目标合理，但存在绩效指标设置不全面的问题。

二是项目资金落实及时。2018年3月20日《曲靖市财政局关于下达曲靖市安全生产监督管理局安全生产预算经费的通知》（曲财产业〔2018〕21号）下达非煤矿山转型升级工作经费200万元；2018年6月7日《曲靖市财政局关于下达曲靖市安全生产监督管理局安全生产专项经费的通知》（曲财产业〔2018〕47号）下达非煤矿山转型升级专项经费140万元。2018年市财政局累计下达非煤矿山转型升级专项资金340万元到曲靖市应急管理局。

（二）过程情况分析

过程包括业务管理和财务管理两个方面。该项满分20分，评价得分15.5分，得分率77.5%。项目业务管理制度和财务管理制度较为健全，但在绩效自评、资金使用等方面还有待改进，主要体现在以下方面：

1.业务管理

（1）具备相关的业务管理制度，在项目的实施流程、资金管理、补助（贴）标准、监督检查、绩效管理等方面进行了规范，为项目有效执行提供了制度保障。

（2）绩效自评主要从项目资金使用、项目组织实施、项目绩效等方面进行总结，未按照《曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法》（曲财预﹝2018﹞85号）文件的要求设计指标体系开展绩效自评，自评报告的佐证材料不够充分。

2.财务管理

具备与项目相关的财务管理制度，为资金规范、安全运行提供了保障，但存在部分专项资金被用于非煤矿山转型升级以外的项目，如补助母鸡山西北侧边坡应急排险工程经费20万元。

（三）产出情况分析

产出包括产出数量、产出质量和产出时效三个方面。该项满分35分，评价得分23.55分，得分率67.29%。从该指标的得分情况看，产出情况不佳，未能实现预算申报时的达标保留、改造升级、整合重组、淘汰关闭完成率指标。另外项目进展缓慢，至2018年底，已超过项目计划完成时间1年，也未完成将矿山总数减少到630座的工作目标。

（四）效果情况分析

效果包括经济效益、社会效益和服务对象满意度三个方面。该项满分30分，评价得分24分，得分率80%。从该指标的得分情况看，项目实施效益总体良好。

1.经济效益

通过项目的实施，全市非煤矿山机械化开采程度得到，矿山规模化和集约化程度有所提升，但工业增加值比2014年增长25%的目标未能实现。

2.社会效益

通过项目的实施，企业安全生产主体责任进一步落实，安全监管力度进一步加强，从业人员安全意识进一步加强，事故发生起数和死亡人数均大幅度下降。经过企业自主创建、自评、自愿申请，评审机构评审推荐，市、县（市、区）安全监管部门现场审核，65家非煤矿山企业被认定为安全生产标准化企业，其中：初创取得6家。

3.服务对象满意度

矿山业主满意度目标85%，调查问卷统计满意度82.5%。本次评价向矿山业主发放调查问卷40份，收回有效问卷40份，满意问卷33份，满意度82.5%。

六、主要经验及做法

（一）及时安排部署

一是为认真落实省转型升级办公室审查同意的云安监管函〔2015〕62号文，市政府接到此函后，经傅学宾常务副市长签批同意由“市安监局严格按照省金属非金属矿山转型升级工作联席会议审查意见要求，加快推进我非煤矿山转型升级工作，确保按时完成非煤矿山转型升级任务”。二是多次召开了全市非煤矿山转型升级联席会议，进一步将《曲靖市非煤矿山转型升级实施方案》落到实处。三是市人民政府办公室多次组织召开了由各县（市、区）人民政府分管领导，县级非煤矿山转型联席会议办公室主要负责人，市非煤矿山转型联席会议各成员单位负责人和市非煤矿山转型升级联席会议办公室负责人及相关人员参加的全市非煤矿山转型升级推进会议，会上市领导多次布置了具体工作，提出了明确的要求，并与各县（市、区）人民政府和市级非煤矿山转型升级联席会议各成员单位签订了目标责任书。

（二）加强督促指导

一是围绕减少矿山数量不低于30%的控制指标，即：全市非煤矿山转型升级后矿山总数控制在630座以内。将减少矿山数量逐一细化分解到10个县（市、区），并围绕目标确定“四个一批”加大对10个县（市、区）非煤矿山转型升级工作的调研和指导帮助力度，2015年11月至2018年12月市非煤矿山联席会议办公室前后多批次的对各县（市、区）派出了督查组，从方案的制定、工作推进进行了强有力的指导。二是以谈心对话抓工作认识的提高，结合省非煤矿山转型升级联席会办公室意见，原市安监局及时组织召开了局长座谈会，会上由各县（市、区）就非煤矿山转型升级工作谈认识，提意见，就共性的问题集体讨论。三是按照省非煤矿山转型升级联席会办公室要求，认真研究，制定措施，开展调研，结合实际，及时对方案修订完善。省非煤矿山转型升级联席会办公室要求我市转型升级后全市矿山总数要控制在600座以内。

（三）落实经费保障

为扎实有效推进工作，确保按时完成各项目标任务，市财政安排了非煤矿山转型升级专项经费，2016年至2018年（200万元）共安排了466万元作为关闭补偿经费。对已经完成淘汰关闭手续且符合补助标准的150座矿山划拨了经济补助，补助资金已划拨到各县（市、区）财政，由县级财政局会同原安监局兑现到各矿山企业。同时，联席会议办公室结合工作开展实际和计划，将2018年年底以前开展非煤矿山转型升级工作经费预算上报。

（四）不等不靠，主动作为

一是麒麟区在全市非煤矿山转型升级推进会后重点抓了辖区非煤矿山转型升级工作示范矿山建设，通过开展非煤矿山转型升级现场会，结合宣传指导，进一步统一思想，教育和引导辖区非煤矿山转型升级企业彻底丢弃“坐、等、靠”思想，积极作为，推动非煤矿山转型升级；二是陆良县、麒麟区、马龙县在推进非煤矿山转型升级工作中结合日常安全监管，对辖区城镇面山和高速公路沿线的部分非煤矿山企业落实整合重组和淘汰关闭工作，目前已基本完成年度目标任务，工作推进较为有序；三是宣威市为加大生态环境保护，实现安全发展、科学发展、绿色发展，市政府在第32次常务会议讨论研究，制定下发了《宣威市人民政府关于印发宣威市关闭珠江源自然保护区采石采砂企业工作实施细则的通知》（宣政发〔2016〕57号），通过“补助关闭”、“无偿关闭”等方式，强化部门联动，开展联合执法，分阶段取缔关闭珠江源自然保护区范围内36家非煤矿山。四是马龙县和宣威市为深入推进非煤矿山转型升级工作，能结合辖区非煤矿山现状和经济建设需求的实际，紧紧围绕目标任务，对辖区矿山合理布局，及时与业主协商对部分资源面临枯竭、效益不好的“改造升级”矿山落实“三签字”补偿淘汰关闭，并报经人民政府常务会议研究批准实施，有效的化解了社会矛盾，维护了当地的社会稳定。

七、存在问题及原因分析

（一）目标任务完成率较低

根据《实施意见》和《实施方案》，非煤矿山转型工作应于2017年年底结束，至2018年年末，有300座没有完成改造升升级、30座没有完成整合重组、61座没有完成淘汰关闭。

主要原因是时间紧任务重。在开展三年的非煤矿山转型升级工作中，涉及开展转型升级的矿山企业时间紧，数量大任务重，10个县（市、区）中尤其宣威市、罗平县、会泽县、富源县矿山数量较多，改造升级和整合重组矿山，都涉及采矿权变更和林业、环保、水保相关政策打架导致相关手续办理不了，加之当前经济运行下行，各矿山企业在安全投入、生产系统投入、资源费用等方面都还需要投入较多的资金，投入资金压力大都是不可回避的问题和困难。

（二）部门工作推进不平衡

从目前全市调度的情况来看，少数县（市、区）行动迟缓，年度目标任务完成压力较大，主要原因一是由于县国土资源局在办理县级发证变更申请配号时，省国土资源厅配号不予通过，补充信息提示“该矿为扩大矿区范围变更申请，拟扩大范围与矿业权设置区划区域重合度不足。请编制新的矿业权设置区划或调整二轮矿区设置区划。”经核实，国土资源管理部门于2012年编制实施了矿业权设置方案管理制度，未编制矿业权设置方案的矿业权一律不予配号。根据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）要求，2015年国土资源部下发了《关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知》（国土资规〔2015〕2号），部、省两级停止矿业权设置方案的审批或备案核准，与之对应的地方各级国土资源主管部门承担的初审、复审、审核等一并取消。要求将矿业权设置方案与矿产资源规划中的勘查开采规划区块有机融合，统一为“矿业权设置区划”，作为规划的重要组成部分，在总体规划或专项规划中设“矿业权设置区划”专篇，对矿产资源勘查开发布局进行细化安排，编制实施管理按照《矿产资源规划编制实施办法》（部令第55号）的规定执行。已上图入库的矿业权设置方案继续有效，直接纳入第二轮矿产资源规划。在第三轮矿产资源规划审批发布之前，确需增加或调整矿业权设置区划的，依据《国土资源部办公厅关于贯彻落实〈矿产资源规划编制实施办法〉严格规划管理的通知》（国土资厅发〔2013〕24号），按照勘查开采规划区块调整的要求对第二轮矿产资源规划进行调整。二是由于林业自然保护区和珠江源上游保护区的划定，部分县（市、区）的部分矿山企业无法办理相关林业和水保手续，正急待相关部门研究解决。

（三）涉及转型升级、整合重组矿山矛盾较多

随着转型升级工作的逐步推进，不愿意退出市场但又缺乏改造升级基础条件的企业中存在的负面情绪日益积累，整合主体难以协商确定，生产能力和当地经济发展及实际需要矛盾突出。同时，因国土、水保、林业等相关手续办理困难较多等因素，部分企业无法按期完成转型升级，只能面临停产关闭，容易引发各种矛盾纠纷，存在不稳定的社会因素。

（四）工作标准要求不一致

非煤矿山转型升级没有明确的验收程序、标准和要求，究竟要履行哪些手续后，才能达到转型升级条件，通过验收，没有具体的标准和程序。

（五）部分项目经费使用不符合相关制度规定

部分专项资金被用于非煤矿山转型升级以外的项目，如补助母鸡山西北侧边坡应急排险工程经费20万元。

部分项目资金使用不符合相关制度规定主要原因是部门未严格按照预算批复支出范围使用项目资金。

八、建议

（一）落实监管主体责任，发挥联动效能

认真贯彻落实相关文件及会议精神，有效推进非煤矿山转型升级各阶段工作目标任务的落实。面对出现的新情况新问题，督促县级非煤矿山联席会议办公室要及时讨论研究，并积极向县委县政府汇报，督促有关部门履职尽责，认真落实监管主体责任，发挥各职能部门的业务指导作用，共同推进非煤矿山转型升级工作。

（二）加强督查检查，确保工作成效

在省政府没有明确非煤矿山转型升级工作结束以前要强化对非煤矿山转型升级工作进展情况的督查检查，督促各级和有关职能部门严格按照曲靖市政府转型升级实施意见确定的工作目标、程序和标准条件，强力推进非煤矿山转型升级工作。对认识不到位、重视不够、领导不力、不能按要求完成各阶段任务的政府和有关职能部门，要采取约谈、通报、问责等方式，确保工作落实。

（三）及时化解矛盾，确保社会稳定

各级、各部门在非煤矿山转型升级中，要切实维护好社会和谐稳定。加强宣传，把政策讲清楚、讲到位，把思想工作做深、做透，切实争取理解和支持。要着眼全局、充分研判，制定应急处置措施和预案，及时协调解决转型升级工作中出现的问题，有效消除各种不稳定因素。要按照有关法律法规及政策规定，妥善做好矿山企业职工安置、劳动保障等工作，积极化解矛盾，确保矿区社会稳定。

（四）严格按照制度规定使用项目资金

严格按照预算批复的资金使用范围使用项目资金。

附件：1.绩效目标表

2.绩效评价指标体系及评分表

3.绩效自评报告

云南公信会计师事务所有限公司

2019年11月25日