曲靖市民政局2018年殡葬

改革专项经费项目

绩效评价报告

曲靖市财政局：

根据《曲靖市财政局关于开展市本级2018年度财政支出绩效评价工作的通知》（曲财绩﹝2019﹞3号）、《曲靖市财政局关于印发〈曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法〉的通知》（曲财预﹝2018﹞85号）、《曲靖市财政局关于印发〈曲靖市市级财政预算绩效管理暂行办法〉的通知》（曲财预﹝2018﹞154号）的要求，曲靖市财政局绩效管理科委托云南公信会计师事务所于2019年9月至10月对曲靖市民政局2018年殡葬改革专项经费项目进行绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

根据曲靖市民政局（以下简称“市民政局”）2018年预算安排相关项目资金情况，市民政局对农村公益性公墓建设补助、殡葬改革惠民殡葬补助、村（社区）民政（殡葬）信息员补助项目进行了整合归并成殡葬改革专项经费项目。

1.农村公益性公墓建设补助

根据《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于印发曲靖市全面深化殡葬改革工作方案》（曲发〔2016〕26号）和《曲靖市人民政府关于加快推进农村公益性公墓规划建设的意见》（曲政发〔2016〕74号），为加快推进农村公益性公墓规划建设，有效治理乱埋乱葬行为，节约土地资源，保护生态环境，促进殡葬改革工作健康发展，各县（市、区）要加快殡葬基础设施建设，每个乡（镇、街道）至少建有1个农村公益性公墓，每建成1个农村公益性公墓，验收合格后，乡镇级农村公益性公墓市财政补助50万元，村级农村公益性公墓市财政补助20万元。

2.殡葬改革惠民殡葬补助

根据《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于印发曲靖市全面深化殡葬改革工作方案》（曲发〔2016〕26号）文件，要增加惠民殡葬公共财政保障能力，除已享受国家补助的机关、企事业单位工作人员，城乡居民死亡后火化入葬公墓的，补助标准一般对象不低于3000元，特殊对象（重点优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象、城市“三无”人员等特殊困难群体）不低于4000元，补助资金由市、县（市、区）财政按3：7比例分担。

3.村（社区）民政（殡葬）信息员补助

根据《云南省民政厅 中共云南省委机构编制办公室 云南省财政厅 云南省人力资源和社会保障厅关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办能力的实施意见》（云民社救〔2018〕4号）、《曲靖市人民政府关于深化殡葬改革的意见》（曲政发〔2013〕94号）等文件要求，经市人民政府批准，决定从2018年10月1日起，在全市1262个村委会、396个社区建立民政信息员制度，每个村（社区）设立1名民政信息员，统筹负责社会救助、殡葬改革、孤残儿童救助供养等民政工作相关信息的收集和上报工作。

（二）项目资金安排情况

1.预算资金下达情况

曲靖市民政局2018年殡葬改革专项经费项目（以下简称“2018年殡葬改革专项经费项目”）实际下达市级资金3141.695万元，具体下达情况如下：

（1）《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于预拨村级农村公益性公墓建设资金的通知》（曲财社〔2018〕77号），下达1450万元。

（2）《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于下拨剩余28个乡镇级农村公益性公墓建设资金的通知》（曲财社〔2018〕78号），下达700万元。

（3）《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于下达2018年第四季度村（社区）民政（殡葬）信息员补助经费的通知》（曲财社〔2018〕86号），下达49.74万元。

（4）《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于殡葬改革惠民殡葬补助经费的通知》（曲财社〔2018〕176号），下达941.955万元。

2.资金使用情况

2018年市级殡葬改革专项经费3141.695万元已全额拨付至县（市、区），抽样点到位资金1300.41万元，实际使用资金1300.41万元，具体情况如下表：

表1:资金使用情况表

（三）项目实施内容

1.农村公益性公墓建设补助

根据《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于印发曲靖市全面深化殡葬改革工作方案》（曲发〔2016〕26号）和《曲靖市人民政府关于加快推进农村公益性公墓规划建设的意见》（曲政发〔2016〕74号）的有关规定，补助农村公益性公墓补助建设。

2.殡葬改革惠民殡葬补助

根据《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于印发曲靖市全面深化殡葬改革工作方案》（曲发〔2016〕26号）有关规定，实施惠民殡葬，除已享受国家补助的机关、企事业单位工作人员，城乡居民死亡后火化入葬公墓的，对其家庭成员进行补助。

3.村（社区）民政（殡葬）信息员补助

经市人民政府批准，决定从2018年10月1日起，在全市1262个村委会、396个社区建立民政信息员制度，每个村（社区）设立1名民政信息员，统筹负责社会救助、殡葬改革、孤残儿童救助供养、救灾、优抚等民政工作相关信息的收集和上报工作。市级财政对所需经费进行补助，每个村（社区）每季度3000元。

以上三类项目实际资金分配如下表：

表2:2018年殡葬改革专项经费实际分配情况表

（四）项目绩效目标设立情况

1.预算绩效目标和绩效指标情况

市民政局申报的2018年预算时确定的年度绩效目标如下：

农村公益性公墓建设补助：乡镇级农村公益性公墓28个（每个25万元），村级农村公益性公墓补助145个（每个20万元），需要3600万元。

殡葬改革惠民殡葬补助：惠民殡葬补助3000具，市级承担30%每具900元，需982.3万元。

村（社区）民政（殡葬）信息员补助：未申报绩效目标。

市民政局年初预算申报时，设立的项目绩效目标和绩效指标详见附件 1-1。

2.绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况

市民政局年初预算申报时设立的绩效目标细化程度不够，与政策衔接不紧密，根据对2018年殡葬改革专项经费项目具体内容的梳理，结合市民政局的职能职责，确定2018年殡葬改革专项经费项目绩效评价目标为：

（1）通过农村公益性公墓建设补助项目的实施，加快推进殡葬基础设施建设，尽快实现三个“全覆盖”，不断满足社会基本殡葬需求。

（2）通过殡葬改革惠民殡葬补助项目的实施，严格落实惠民殡葬政策，切实减轻群众丧葬负担。

（3）通过村（社区）民政（殡葬）信息员补助项目的实施，确保村（社区）殡葬改革相关信息能够及时收集和上报，以满足殡葬信息化建设需要。

根据上述绩效目标细化分解出可考核的绩效指标，详见附件1-2。

（五）组织管理情况

2018年殡葬改革专项经费项目的预算部门是市民政局，负责拟订殡葬改革政策，组织实施和监督检查。

市民政局负责全市农村公益性公墓建设和管理的监督、指导工作。各县（市、区）民政局负责本辖区农村公益性公墓建设的规划编制、审批、监督、管理工作。乡（镇、街道）人民政府（办事处）负责辖区内农村公益性公墓具体的建设、管理、监督工作。

殡葬改革惠民殡葬补助由市民政局负责经费测算、绩效管理等相关工作，各县（市、区）市民政局和乡（镇、街道）人民政府（办事处）组织实施。

二、绩效自评情况

（一）绩效自评概述

1.组织保障

成立了预算绩效自评工作组，夏宇（殡葬管理科科长）任组长，钱家高（殡葬管理科副科长）任副组长，财务科、殡葬管理科相关人员作为小组成员，加强对绩效工作的组织领导。

2.组织实施

认真收集评价所需的各类材料，围绕绩效目标逐项核实，做好支出绩效评价前期工作。根据《曲靖市财政局关于印发〈曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法〉的通知》（曲财预﹝2018﹞85号）和相关绩效评价指标体系的要求，绩效评价小组开展自评工作，依据市财政局2018年度下达的资金文件、支出账目进行核查，收集相关资料，形成评价结论。  

（二）绩效自评结论

绩效自评未打分，定等级为“优”。结论如下：

项目立足于我市殡葬改革事业实际，符合市委、市政府着力建设“公益殡葬、绿色殡葬、惠民殡葬”的战略部署，按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，遵循市委、市政府和民政局的工作要求，项目立项依据充分，项目决策规范，目标合理，建设内容明确可行，为殡葬管理服务体系建设提供了有力的支撑和保障。项目的实施可形成覆盖城乡居民的以殡仪馆为核心，公益性公墓（骨灰堂）为基础，以惠民对象基本殡葬服务补助为保障的殡葬服务网络。自评为优秀等级。

三、本次绩效评价组织情况

（一）绩效评价依据

1.《中华人民共和国预算法》（2014年修订）；

2.《曲靖市市级财政预算绩效管理暂行办法》（曲财预﹝2018﹞154号）；

3.《曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法》（曲财预﹝2018﹞85号）；

4.《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于印发曲靖市全面深化殡葬改革工作方案》（曲发〔2016〕26号）；

5.《曲靖市人民政府关于加快推进农村公益性公墓规划建设的意见》（曲政发〔2016〕74号）；

6.《曲靖市人民政府关于深化殡葬改革的意见》（曲政发〔2013〕94号）；

7.《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于预拨村级农村公益性公墓建设资金的通知》（曲财社〔2018〕77号）；

8.《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于下拨剩余28个乡镇级农村公益性公墓建设资金的通知》（曲财社〔2018〕78号）；

9.《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于下达2018年第四季度村（社区）民政（殡葬）信息员补助经费的通知》（曲财社〔2018〕86号）；

10.《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于殡葬改革惠民殡葬补助经费的通知》（曲财社〔2018〕176号）；

11.其他相关依据文件。

（二）绩效评价方法

本次绩效评价遵循共性与个性相结合、定量与定性相结合的评价原则，对收集的相关基础资料进行归集、整理；对项目自评程序、结果进行分析、对比。在此基础上，运用资料审阅法、实地查勘法、分析比较法、访谈、问卷调查等方法，系统、科学的反映评价项目综合绩效情况。

（三）绩效评价指标体系

根据项目特点，设置“投入、过程、产出、效果”4个一级指标，并将其分解为9个二级指标、29个三级指标。对项目预算绩效目标申报、项目管理、资金管理、项目实施和完成情况以及项目实施后形成的社会效益等方面进行评价。

本次评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，评价人员根据评价情况对各级指标进行打分，最终得分由各级评价指标得分加总得出。根据最终得分情况将评分标准分为四个等级：优（得分≥90分）、良（80分≤得分<90分）、中（60分≤得分<80分）、差（得分<60分）。评价指标设置情况见附件2。

（四）绩效评价抽样

根据相关资料了解到，本项目涉及全市所有县（市、区）和曲靖经开区，项目涉及面广，评价抽样主要考虑以下因素：

1.新建农村公益性公墓数。选取新建农村公益性公墓数较多的县（市、区）作为抽样地区。

2.资金占比情况。选取2018年项目资金使用较多的县（市、区）作为抽样地区。

综上因素，本次选取沾益区、陆良县、师宗县作为项目实地评价抽样地区，共涉及项目资金1300.41万元，占项目资金总额的41%。

四、绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

曲靖市民政局2018年殡葬改革专项经费项目绩效评价综合得分89分，等级为“良”。一级指标具体得分情况详见下表：

表3:绩效评价得分情况表

通过对各项评价指标的分析，本次绩效评价综合评价结论如下：

项目的实施，推进了殡葬基础设施建设进程，保障了群众基本殡葬需求，减轻了群众丧葬负担，促进了殡葬信息化建设，有序地推进了殡葬改革工作。但也存在新建公益性公墓进度缓慢、投入使用数达不到预期等问题。

（二）绩效目标实现情况

根据绩效评价情况，项目绩效目标完成情况较好，15个具体绩效指标仅有3个未完成，未完成指标分别是新建村级农村公益性公墓投入使用率、补助标准准确性、社会公众满意度。项目绩效指标完成情况如下表：

表4  绩效指标完成情况表

（三）绩效自评与本次绩效评价差异分析

市民政局绩效自评未打分，评价等级为“优”。本次评价得分89分，评价等级为“良”。本次评价与自评结果存在差异的主要原因如下：

1.评价程序存在差异，导致评价深度不一致

市民政局组织开展绩效自评，撰写了自评报告，自评等级为“优”，但未设置指标体系，也未打分。自评程序较为简单，评价依据主要为部门及内设机构年度工作总结和基础数据统计信息，这不符合《曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法》（曲财预﹝2018﹞85号）要求。本次评价程序较为详细，包括进点调研、收集相关资料、初步建立评价指标体系等工作以及征询专家意见、调整确定评价指标体系、现场核查、问卷调查、数据统计分析等。本次评价对相关基础数据进行了核实，评价结果与部门自评存在一定差异。

2.指标考核内容存在差异

本次评价依据相关资料，判断新建村级农村公益性公墓145个的任务未完成；陆良县向三村联建的1个村级公益性公墓按3个的标准拨付补助资金，属于补助标准错误。

五、绩效评价情况分析

（一）投入情况分析

投入包项目立项和资金落实连个方面。该项满分15分，评价得分13分，得分率86.67%。项目立项依据充分，绩效目标相对合理，但不够明确；绩效指标不够细化；资金已足额到位。具体如下：：

一是项目立项规范。项目依据《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于印发曲靖市全面深化殡葬改革工作方案》（曲发〔2016〕26号）、《曲靖市人民政府关于加快推进农村公益性公墓规划建设的意见》（曲政发〔2016〕74号）、《曲靖市人民政府关于深化殡葬改革的意见》（曲政发〔2013〕94号）等文件设立，项目立项依据充分，资金投入方向符合市委、市政府的决策部署。

二是绩效目标细化、量化程度不够，预算申报设置的指标未全面涵盖绩效目标，不足以全面反映项目实施整体效益。

三是项目资金落实及时。《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于预拨村级农村公益性公墓建设资金的通知》（曲财社〔2018〕77号），下达1450万元；《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于下拨剩余28个乡镇级农村公益性公墓建设资金的通知》（曲财社〔2018〕78号），下达700万元；《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于下达2018年第四季度村（社区）民政（殡葬）信息员补助经费的通知》（曲财社〔2018〕86号），下达49.74万元；《曲靖市财政局 曲靖市民政局关于殡葬改革惠民殡葬补助经费的通知》（曲财社〔2018〕176号），下达941.955万元。2018年市财政局累计下达殡葬改革专项经费3141.695万元至县（市、区）。

（二）过程情况分析

过程包括业务管理和财务管理两个方面。该项满分20分，评价得分19分，得分率95%。项目业务管理制度和财务管理制度较为健全，且在实施过程中基本能够按管理制度执行，但在绩效自评还有待改进，主要体现在以下方面：

1.业务管理

（1）具备相关的业务管理制度，在项目的实施流程、资金管理、补助标准、监督检查、绩效管理等方面进行了规范，为项目有效执行提供了制度保障，相关制度得到了有效执行。

（2）绩效自评主要从项目资金使用、项目组织实施、项目绩效等方面进行总结，未按照《曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法》（曲财预﹝2018﹞85号）文件的要求设计指标体系开展绩效自评，自评报告的佐证材料不够充分。

2.财务管理

具备与项目相关的财务管理制度，为资金规范、安全运行提供了保障，相关制度得到了有效执行。

（三）产出情况分析

产出包括产出数量、产出质量和产出时效三个方面。该项满分35分，评价得分29分，得分率89.62%。从该指标的得分情况看，产出情况一般，未能完成新建村级农村公益性公墓投入使用率、补助标准准确性指标。

一是截止2018年12月31日，可投入新建村级农村公益性公墓103座，占计划数145座的71%。

二是会泽县、陆良县向三村（两村）联建的1个村级公益性公墓按3个（2个）的标准拨付补助资金。

（四）效果情况分析

效果包括社会效益和社会公众满意度两个方面。该项满分30分，评价得分28分，得分率80%。从该指标的得分情况看，项目实施效益总体良好。

1.社会效益

推进了殡葬基础设施建设进程，保障了群众基本殡葬需求，减轻了群众丧葬负担，促进了殡葬信息化建设，有序地推进了殡葬改革工作。主要体现在以下方面：

一是火化率大幅提升。截止2018年12月31日，全市火化遗体14623具，全市平均火化率达60%，比去年同期提高43.2%，已全面推行火葬的县（市、区）已实现火化率100%、骨灰进公墓安葬率100%。

二是基础设施建设得到加强，全市135个乡镇级农村公益性公墓建成投入使用，乡镇级公墓实现全覆盖；新建并投入使用村级农村公益性公墓109个。

三是惠民殡葬政策得到落实。截止12月31日，市级下拨惠民殡葬补助资金942万元。

四是殡葬信息化建设工作已全面启动。

2.社会公众满意度

服务对象满意度目标90%，调查问卷统计满意度86.67%。本次评价向社会公众发放调查问卷30份，收回有效问卷30份，满意问卷26份，满意度86.67%。

六、主要经验及做法

（一）“一把手”工程高位推进

将殡葬改革纳入“一把手”工程，市、县两级均成立了由党政主要负责人为主的“双组长”殡葬改革领导小组，把殡葬改革工作列为全面深化改革工作的重点内容，纳入各级政府目标管理和责任制综合考核予以推动。

（二）强化队伍建设，创新管理措施，加大殡葬管理执法和服务力度

1.建立健全殡葬执法队伍。全市共建立殡葬执法队伍9支，强化丧葬活动监管，依法查处丧葬违法违规行为。自殡葬改革工作启动以来，全市共查处违反殡葬管理装棺土葬行为7例。配齐殡葬信息员队伍，在火葬区各村（组）配备信息员3562名，做好死亡人员发现、报告和跟踪处置工作，把殡葬改革移风易俗这件好事办实、办好。

2.加强殡葬领域突出问题专项整治。成立了由11个市直单位主要负责人为成员的曲靖市殡葬领域突出问题专项整治行动领导小组，对全市殡葬领域突出问题进行了为期12天的专项督查，对医院太平间对外承包、宗教场所存放骨灰格位等违规行为进行限期整改。一是健全管理体系、服务体系，进一步抓好殡葬队伍建设。通过完善村规民约倡导建立红白理事会。以村规民约的形式，指导丧户文明、节俭治丧，积极倡导厚养薄葬。建立信息联络员制度，负责收集、报告信息，配合做好宣传教育工作，通过健全完善各项制度，确保殡改工作持久实施。加强对道士从业人员的管理。采取教育引导、协会自律的方式，引导道士超度亡灵，达到既满足人民群众祭奠哀思、慎终追远的风俗习惯，又能切实减轻群众负担的目的。

3.成立红白理事会，对村民办丧行为进行规范监督和引导。把深化殡葬改革推进移风易俗纳入村规民约，坚决抵制封建迷信活动，推动文明节俭治丧。

（三）加大宣传，强化引导，着力破除传统丧葬陋习

通过政策法规宣传、工作动态宣传、经验典型宣传等形式，教育引导广大干部群众树立科学、文明、健康的丧葬新风尚。以开展“我们的节日——清明节”活动为契机，依托媒体进行殡葬改革宣传，不断提升群众对殡葬改革政策的知晓率。乡（镇）、村（居）委会基层党员干部深入群众家中宣传动员，向火葬区群众发放宣传手册300余万册，动员全民支持和参与殡葬改革。

七、存在问题及原因分析

（一）群众殡葬观念淡薄，厚养薄葬新风尚未形成

由于历史原因，群众对殡葬改革还没有完全接受，存在观望思想。部分干部群众存在“轻生重死，厚葬为荣”的落后观念，改革意识淡薄，厚养薄葬、丧事简办、文明殡葬的新观念尚未深入人心。

（二）基础设施不完善，殡葬服务体系还不能满足群众需求

殡葬公共服务投入不足，殡葬服务设施建设滞后，尤其是农村公益性公墓配套设施不健全，不能满足群众多层次、个性化的需求。

（三）农村公益性公墓手续办理难

因“三沿六区”影响，农村公益性公墓选址困难，在审批过程中涉及多个部门，导致公墓建设审批费用高、办理难。

八、建议

（一）移风易俗，让文明殡葬理念深入人心

建立经常性的宣传工作机制，长期坚持不懈地宣传殡葬政策法规，宣传厚养薄葬、文明节俭、接地生态安葬理念，提高广大群众对殡葬政策和法规的知晓率，切实转变群众观念，形成强大的舆论氛围，引导群众自觉遵守殡葬法规，自觉实行殡葬改革，积极争取广大群众对殡葬工作的理解、支持和配合，树立起殡葬文明新风。

（二）跟进项目进度，推进农村公益性公墓建设

建议相关部门积极制定应对方案，力争早日农村公益性公墓投入使用，以便更有效地保障群众基本殡葬需求。

（三）创新殡葬服务方式，完善服务体系

探索创新殡葬服务方式，丰富服务内容，提高服务质量，逐步建立运转协调、工作规范、优质便捷的殡葬服务体系，更好地满足群众多层次、个性化丧葬需求。

附件：1.绩效目标表

2.绩效评价指标体系及评分表

3.绩效自评报告

云南公信会计师事务所有限公司

2019年11月25日