云南华瑞信会计师事务所有限公司

华瑞信核字【2019】第290号

曲靖市林业和草原局2018年创建国家级森林城市补助经费项目绩效评价报告

曲靖市财政局：

受曲靖市财政局委托，根据《曲靖市财政局关于开展市本级2018年度财政支出绩效评价工作的通知》(曲财绩〔2019〕3号)等有关绩效评价的相关规定，云南华瑞信会计师事务所于2019年9月12日至10月8日对曲靖市林业和草原局2018年创建国家级森林城市补助经费（以下简称本项目）进行了绩效评价，会计资料及相关绩效评价资料的真实性、完整性、合法性由曲靖市林业和草原局的负责，我们的责任是对本项目进行绩效评价。结合曲靖市林业和草原局的实际情况，对曲靖市林业和草原局提供的明细账、会计凭证、项目合同等相关资料实施了逐项核查，通过现场勘察、问卷调查、询问等程序，形成本绩效评价报告。  

一、基本情况

（一）项目概况

为确保创建国家森林城市资金项目顺利展开，2018年5月14日，曲靖市财政局  曲靖市林业和草原局 关于下达《2018年创建国家森林城市市级补助经费的通知》(曲财农〔2018〕66号)，创建国家森林城市是根据曲靖市第五届人民代表大会第一次会议第四次全体会议审查批准的2018年市级财政预算决议和 《中共曲靖市委  曲靖市人民政府关于创建国家森林的实施意见》（曲发〔2016〕51号） 文件规定，曲靖市2018年创建国家森林城市市级补助资金共计2,151万元，其中：麒麟区561万元；沾益县、师宗县各210万元；马龙县、宣威市、富源县、罗平县、陆良县、会泽县各110万元；经开区、海寨林场、面店坡林场各70万元，市林业局300万元。  

（二）项目绩效目标

1.完成新造林面积22万亩；市域森林覆盖率44%以上，城区绿化覆盖率38%以上，城区人均公园绿地面积10平方米以上，道路林木绿化率达74％、水岸林木绿化均达到75%、乡土树种使用率达到80%以上。

2.完成退耕还林13990亩， 完成退耕还林补助资金845.99 万元。

3.带动劳动就业5万人。

二、项目单位绩效自评报告情况

（一）绩效自评阐述

按《曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法》的通知（曲财预〔2018〕85号）的要求，曲靖市林业和草原局成立绩效自评工作组，于2019年8月上报了2018年财政创建国家级森林城市补助经费项目绩效自评评价报告，评价报告从资金到位情况、资金使用情况、资金管理情况等方面进行了阐述。

（二）绩效自评结论

在评价报告中无自评得分及自评等级。

三、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

全面了解项目投入立项依据是否充分，绩效目标是否明确，资金安排是否到位，能否保证项目正常实施、项目管理过程是否规范、产出目标是否完成以及效果目标是否实现等方面的内容，总结经验，查找不足，为项目在以后年度的开展提供可行性参考建议。在此基础上，重点分析项目预算编制的合理性、成本支出的真实性和控制有效性，评价财政资金的使用效率和效果，为以后年度编制项目预算、选择项目实施主体等提供参考依据。

（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法

1.绩效评价原则

（1）科学规范原则。要求绩效评价严格遵循既定程序，科学可行；

（2）公开公正原则。要求开展绩效评价工作时保持中立、不偏不倚，评价结果应客观公正，并接受社会公开监督；

（3）分级分类原则。要求根据评价对象特点分类组织实施；

（4）绩效相关原则。要求支出与其产出之间有紧密相关关系。

在组织实施绩效评价的过程中，我们运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

2.评价指标体系

（1）绩效评价指标构成

本次绩效评价指标主要根据《云南省省级财政支出预算绩效评价操作规程（试行）》（云财评审〔2016〕39号）要求，评价小组在参考财政支出绩效评价指标框架的基础上，结合创建国家级森林城市补助经费的特点，运用定量定性原则，确定了绩效评价指标。具有可操作性，贴近实际，分为一级指标、二级指标和三级指标，逐级合理设计，主要构成如下：

一级指标4个，包括投入、过程、产出和效果；二级指标10个，包括项目立项、资金落实、业务管理、项目实施、项目产出、经济效益、社会效益、生态效益、可持续性影响及满意度；三级指标24个，主要是对二级指标细化和量化。

（2）绩效评价指标权重

评价指标体系包括4个一级指标，其中：投入指标权重19%，过程指标权重27%，产出指标权重20%，效果指标权重34%。

（3）指标解释及评分标准

指标解释是对绩效评价指标体系中的三级指标进行内容及含义的阐述。评分标准是以政策导向为基础，结合行业标准、部门绩效目标和专家会审意见等来确定评分标准。

以上情况详见附件一《曲靖市林业和草原局市级创建国家森林城市市级专项资金绩效评价指标体系及评分表》。

 3.绩效评价方法

结合本项目的具体实施情况、因地制宜，本次绩效评价采用了指标评价、数据采集、社会调查、电话抽查回访、实地走访，以定量为主、定性为辅、定量与定性相结合等方法进行评价。

（三）绩效评价工作过程

1.前期准备

为使绩效评价工作顺利开展，由曲靖市财政局牵头，云南华瑞信会计师事务所组织相关专业技术人员组成绩效评价工作组，按照2019年9月10日下发《曲靖市财政局关于开展市本级2018年度财政支出绩效评价工作的通知》(曲财绩〔2019〕3号)的要求，及时与项目承接单位联系和沟通，制定具体的绩效评价实施方案和项目支出绩效评价指标体系明细表。

 2.组织实施

从2019年10月12日起，我们针对本项目召开座谈会，听取被评价单位介绍基本情况；拟定资料清单，由被评价单位准备评价资料；核对财务账目，对被评价单位提供的资料进行整理、分类和分析，制定项目支出绩效评价指标体系；随机选取服务对象和工作人员进行问卷调查；运用相应的评价方法对项目支出绩效情况进行综合性评价。

3.分析评价

召开评价组会议，组织讨论，评价打分，形成评价结论，提出问题、建议和意见，撰写评价报告。

四、绩效目标完成情况

（一）项目绩效目标及完成情况汇总表如下：

1.计划目标完成新造林面积22万亩，实际完成147.2万亩，超额完成125.2万亩。

2.计划目标完成退耕还林补助资金845.99 万元，应兑现面积13990亩，实际均补助845.99万元，兑现面积13990亩。

3.麒麟区创建国家森林城市市级补助110万全部拨付至各镇街道用于绿化补助。

4.计划总目标完成市域森林覆盖率44%以上、城区绿化覆盖率38%以上、城区人均公园绿地面积10平方米以上、道路林木绿化率达74％、水岸林木绿化均达到75%、乡土树种使用率达到80%以上、带动劳动就业5万人。由于绩效目标不细化、不量化，造成绩效目标与实际目标脱节，两者不能有机的结合，无法计算相关指标达标率及带动就业人口数量。具体见下表：

（二）各市县区绩效目标及完成情况明细如下：

1. 沾益区

2.马龙县

3. 宣威市

 4. 陆良县

5. 师宗县

6. 富源县

7. 会泽县

8. 罗平县

9. 经开区

10.麒麟区

（三）目标与实际完成对比分析

本项目分别由10个县区实施，通过上述对比分析，马龙、陆良、富源、经开区、麒麟区绩效目标设立清晰，完成情况好；会泽、罗平部分绩效目标设立清晰，部分完成情况好；沾益、宣威、师宗绩效目标不清晰、不量化，无法与完成情况匹配进行分析对比。

五、绩效评价指标分析情况

（一）项目资金情况分析

1.项目资金到位情况分析

（1）根据曲靖市财政局  曲靖市林业局关于下达《2018年创建国家森林城市市级补助经费的通知》(曲财农〔2018〕66号)文件，批复用于创建国家森林城市专项资金21,510,000.00元，项目资金到位率100%，其中：18,510,000.00元由曲靖市财政局拨付至各县（区）财政局，再由各县（区）财政局拨付至各县（区）林业和草原局；3,000,000.00元由曲靖市财政局直接拨付至曲靖市林业和草原局。

（2）创建国家森林城市项目经费18,510,000.00元资金到位情况如下：

①经对项目资金延伸核查，2018年度部分县（区）的项目资金被当地财政局统筹使用，未拨付至各县（区）林业和草原局，截止2018年末统筹金额共计6,500,000.00元，延伸至核查评价日，部分县（区）的项目资金被当地财政局统筹使用，未拨付至各县（区）林业和草原局统筹金额共计2,336,501.00元。

②经对项目资金延伸核查，2018年度各县（区）财政局实际拨付到各县（区）林业和草原局资金12,010,000.00元，实际到位率64.88%。延伸至核查评价日，各县（区）财政局实际拨付到各县（区）林业和草原局资金16,173,499.00元，实际到位率87.38%。

（3）经对项目资金延伸核查，2018年度创建国家森林城市项目经费资金实际到位共计15,010,000.00元，实际到位率69.78%；2018年度至2019年1-9月份创建国家森林城市项目经费资金实际到位共计19,173,499.00元，实际到位率89.14%。

2.项目资金使用情况分析

（1）2018年度项目资金实际支出14,333,011.76元,实际支出率66.63%；2019年1-9月份项目资金实际支出4,124,814.90元 ；2018年度至2019年1-9月份项目资金实际支出18,457,826.66元，实际支出率85.81%详见下表：

（2）创建国家森林城市项目经费结余及资金未到位情况

项目经费结余676,988.24元，资金未到位6,500,000.00元；2018年度至2019年1-9月份项目经费结余715,672.34元，资金未到位2,336,501.00元。结余主要是市本级676,988.24元及陆良县38,684.10元；资金未到位主要是富源县1,100,000.00元及师宗县1,236,501.00元。（注：2018年度至2019年1-9月份结余数大于2018年度结余数原因是2018年度陆良县创建国家森林城市项目经费1,100,000.00元未到位，到2019年才到位）。

3.项目资金管理情况分析

①曲靖市、各县（区）林业和草原局在资金的使用上严格按照单位制定的《内控制度》《财务支出联审会签制度》等相关制度进行拨付、使用、审批，资金管理到位。

 ②在创建国家森林城市中“寥廓山南片区退耕还林第二轮补助资金项目4,510,000.00元”通过转账拨付到各街道，采用惠农补助“一卡通”方式，将生活费和管护费兑现给退耕还林农户，项目资金无截留、克扣或挪用情况。

4.财务核算规范性分析

曲靖市、各县（区）林业和草原局根据《2018年曲靖市创建国家森林城市工作台账》的通知，项目资金专款专用，独立核算和专人管理，项目资金使用良好。

（二）项目实施情况分析

本项目由曲靖市林业和草原局及各县（区）林业和草原局组织管理实施，根据国家林业和草原局《中华人民共和国国家森林城市评价指标体系》和《中共曲靖市委  曲靖市人民政府关于创建国家森林城市的实施意见》（曲发）〔2016〕51号）、 《曲靖市农村增绿行动方案的通知》（曲创森〔2017〕1号）、《曲靖市创建国家森林城市实施方案的通知》(曲创森办〔2017〕4号)、曲靖市林业局  曲靖市创建国家森林城市领导小组办公室  曲靖市绿化委员会办公室《关于开展造林绿化三大工程的通知》(曲林联〔2018〕4号) 、曲靖市创建国家森林城市领导小组办公室《关于开展农村增绿行动精品村庄检查验收的通知》（曲创森办〔2018〕3号）、《内控制度》、《财务支出联审会签制度》、《曲靖市人民政府2003年第五次市长办公会议纪要》等文件执行，做到项目开展、项目的实施管理、资金的审批制度与审批流程得到有效执行。

（三）项目绩效情况分析

1.项目实施对经济效益、社会效益、生态效益性、可持续性影响、满意度分析

（1）经济效益：对森林公园、湿地公园、自然保护区的基础设施建设、郊区乡村绿化、美化建设与健身、休闲、采摘、观光等多种形式的生态旅游相结合, 提高生态旅游。

（2）社会效益：一是植被覆盖明显增加，生态环境改善；二是产业结构调整优化，农民增收步伐加快；三是全民生态意识增强，社会效益逐渐延伸。

（3）生态效益：超额完成新造林面积125.2万亩，完成退耕还林补助资金845.99万元，兑现面积1399亩，让人民生活环境得到了改善最大限度让公众享受森林城市建设成果。

（4）可持续性影响：发展森林人家，打造特色乡村生态休闲镇。

（5）满意度：对市民随机发放并收回了10份有效调查问卷，经评分，市民满意度为90%以上。

2.项目的效率性分析

（1）项目的实施进度

2018年度创建国家森林城市按照绩效目标逐项完成。截止核查日除富源县林业和草原局和师宗县林业和草原局资金未到位2,336,501.00元外，其他各县区林业和草原局资金均到位。虽然富源县、师宗县林业和草原局资金没有拨付到位，但项目已完成，未到位资金暂由供货方垫付。

（2）项目完成质量

项目根据绩效目标均完成 ，项目实施后，经过各类验收，质量符合相关要求。

六、绩效综合评价情况及评价结论

（一）综合评价情况及评价结论

曲靖市林业和草原局创建国家森林城市市级专项资金绩效评价指标体系总分100分，经评价组考评打分，评价综合得分为89分，评价等级为优（详见附件“曲靖市林业和草原局2018年创建国家森林城市市级专项资金评价指标体系及评分明细表”）。

（二）具体评价情况

评价组对曲靖市林业和草原局市级创建国家森林城市市级专项资金支出指标体系共分为四个一级指标，包括投入、过程、产出和效果；九个二级指标、二十三个三级指标按照不同权重进行量化评价，具体评价情况如下：

1.投入（总分19，评价得分14分）从项目立项、资金落实进行考核。

（1）“项目立项”（总分7分，评价得分5分） 年初“项目绩效目标”的申报绩效目标不清晰、不够量化 ，难于跟产出匹配扣2分。

（2）“资金落实”（总分12分，评价得分9分）从资金到位率、资金拨付率、实际支出率进行考核。2018年度实际到位率69.78%，实际拨付率为95.49%，实际支出率66.63%各扣1分。

2.过程（总分27分，评价得分24分）从业务管理、项目实施进行考核。提供的自评报告过于简单，未按照《云南省财政厅关于印发云南省省级部门财政支出绩效自评暂行办法的通知》云财预〔2016〕98号及曲靖市财政局关于印发曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法的通知》（曲财预〔2018〕85号）文件执行扣1分；制度不健全，未制定绩效管理制度、绩效跟踪管理制度、项目档案管理制、项目后续管护制度等制度扣1分；档案管理不完善，各县项目已完成的未装订成册进行统一规范管理，不便后期查阅扣1分。

3.产出（总分20分，评价得分17分）从实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率进行考核。资金拨付不及时，从而影响实际完成率、完成及时率、质量达标率分别扣1分。

4.效果（总分34分，评价得分34分）从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度进行考核。通过本项目的实施，植被覆盖明显增加 ，农民增收步伐加快，全民生态意识增强，社会效益逐渐延伸。对市民随机发放并收回了10份有效调查问卷,经评分，群众满意度为90%以上。

七、主要经验及做法

（一）领导重视，积极安排项目开展工作。

（二）联合财政局、审计局等相关部门加强曲靖市林业和草原局创建国家森林城市市级专项资金使用审核和监管，确保曲靖市林业和草原局创建国家森林城市市级专项资金确实用于环境保护工作，确保资金安全、有效运行，确保补助经费足额到位。

（三）建立健全机制。一建立目标责任制度，将森林城市建设任务纳入每年千分制考核；二是实行联席会议制度，通过定期不定期召开会议的形式研究解决森林城市创建过程中的热点难点问题；三是推行台账管理制度，将建设内容纳入台账管理，年终进行检查验收；四是实行跟踪问效制度；五是建立宣传机制，广泛宣传，充分发动。

（四）建立政府投入为主，企业参与，社会广泛投入的多元投入机制，积极吸引社会资金投向森林生态建设和林业产业发展。

（五）推进生态工程，深入实施“生态立市”战略；严格资源管护，建立保护发展森林资源目标责任制， 认真落实增加森林覆盖率、增加森林蓄积“双增”目标；打造示范亮点，市域各部门、各单位、社会各界聚焦环境绿化，创建各种形式的绿化亮点。

八、存在问题

（一）绩效方面

部分年初申报绩效目标笼统，不清晰、不好量化，造成绩效目标与实际目标脱节，两者不能有机的结合，难于跟产出匹配 。根据《云南省人民政府办公厅关于全面推进财政支出预算绩效管理的实施意见》（云政办发〔2012〕190号）绩效目标包括绩效指标、评价标准和预期完成目标，绩效指标的建立应清晰、量化、便于考核，如：师宗县、会泽县。

 未按照《云南省财政厅关于印发云南省省级部门财政支出绩效自评暂行办法的通知》（云财预〔2016〕98号）及曲靖市财政局关于印发曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法的通知》（曲财预〔2018〕85号）文件提供自评报告，如：项目立项依据、项目成立小组成员、建立相关制度、绩效目标、预算执行、项目实施管理情况、支出所产生的效益、自评得分、得分等级、自评评分依据等。

（二）管理方面

1.项目管理方面

（1）曲靖市林业和草原局未对各县（区）林业和草原局项目实施、资金使用等形成有效的监管。

创建国家森林城市市级专项资金项目是由曲靖市林业和草原局统一进行项目申报，项目预算批复资金2,151.00万元，项目实施主体为曲靖市林业和草原局和各县区林业和草原局。经核查发现，曲靖市林业和草原局未对各县（区）林业和草原局的项目实施、资金使用等进行项目跟踪，项目监管存在一定的缺陷。

（2）存在个别县项目实施滞后，未按进度计划完成, 影响了曲靖市林业和草原局创建国家森林城市项目支出进度，导致项目效益无法评价、从而无法看出曲靖市林业和草原局创建国家森林城市项目资金的使用效益。如：马龙区、陆良县、师宗县资金均在2019年拨付。

（3）制度建立不健全。未制定绩效管理制度、绩效跟踪管理制度、项目档案管理制、项目后续管护制度等制度。

（4）档案管理不规范。该项目均涉及到各县（区），项目已完成的未装订成册进行统一规范管理,不便后期查阅。

2.资金管理方面

（1）部分县的项目资金被当地财政局统筹使用，未拨付至各县（区）林业和草原局，截止2018年末统筹金额共计6,500,000.00元，延伸至核查评价日，部分县（区）的项目资金被当地财政局统筹使用，未拨付至各县（区）林业和草原局统筹金额共计2,336,501.00元。

（2）2018年度项目资金到位率、实际支出率偏低 。

①2018年度创建国家森林城市项目经费资金实际到位共计15,010,000.00元，实际到位率69.78%；2019年1-9月份创建国家森林城市项目经费资金实际到位共计4,163,499.00元；2018年度至2019年1-9月份创建国家森林城市项目经费资金实际到位共计19,173,499.00元，实际到位率89.14%。

②2018年度创建国家森林城市项目资金实际支出14,333,011.76元,实际支出率66.63%；2019年1-9月份项目资金实际支出4,124,814.90元 ；2018年度至2019年1-9月份项目资金实际支出18,457,826.66元，实际支出率85.81%。

九、建议  

（一）加强绩效管理，提高绩效管理水平

1.强化绩效目标管理，绩效目标是绩效监控和绩效评价的依据，是全过程预算绩效管理的基础和起点。建议严格《云南省人民政府办公厅关于全面推进财政支出预算绩效管理的实施意见》（云政办发〔2012〕190号）申报绩效目标，编制可考核的量化和细化绩效指标。

2.严格按照《云南省财政厅关于印发云南省省级部门财政支出绩效自评暂行办法的通知》云财预〔2016〕98号及曲靖市财政局关于印发曲靖市市级部门财政支出绩效自评暂行办法的通知》（曲财预〔2018〕85号）要求进行绩效自评，规范完善绩效自评报告。

（二） 建议加强项目管理，落实部门职责，强化项目监督机制，提高监管效率

1.加强项目执行监管及跟踪，建立完善项目执行进度报告制度。对所有项目执行情况及资金支出情况应定期开展检查及督导，提高财政资金的使用效率。

2．建议在以后年度项目实施过程中加强资金管理，确保项目资金层层及时到位，确保项目进度。

3．建议加强制度建设，按照项目过程管理建立项目业务管理制度、项目资金管理制度、项目预算管理制度、项目监督管理制度（包括业务监督与资金监控）、绩效管理制度、项目档案管理制度及项目后续管护制度等，并使之得到有效执行。

4．建议加强档案管理，对已完工验收的项目将其档案进行装订成册，以便后期查阅。

十、其他需说明的问题

（一）本项目绩效评价指标设定时，部分效果指标难以量化，如社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等，这对全面反映项目绩效可能存在一定的局限性。

（二）满意度调查中参与调查的人员是随机抽取的，调查对象和样本存在一定的局限性，满意度情况不具有完全代表性。

附件一、评价指标体系及评分

附件二、评价人员 

附件三、问卷调查表