曲靖市人民政府文件

曲政发〔2016〕72号

曲靖市人民政府关于印发曲靖市深化政府性债务管理体制改革等4个实施方案的通知

各县（市、区）人民政府，曲靖经开区管委会，市直各委、办、局：

现将《曲靖市深化政府性债务管理体制改革实施方案》、《曲靖市推广运用政府和社会资本合作模式的实施方案》、《关于改革和完善市对下转移支付制度的实施方案》、《关于改革市本级预算编审体系的实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

曲靖市人民政府

2016年9月12日

曲靖市人民政府关于深化政府性债务管理体制改革的实施方案

为切实加强政府性债务管理，有效防范和化解政府性债务运行风险，充分发挥政府性债务资金对全市经济社会发展的促进作用，根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（曲发〔2016〕28号）精神，制定如下实施方案。

一、深化政府性债务管理改革的指导思想和原则

    （一）指导思想

    全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，按照中央、省市委关于深化政府性债务管理体制改革的要求，加强全市政府性债务管理，有效控制新增债务，妥善化解存量债务，理顺在建项目融资，建立“借、管、用、还”相统一的债务管理机制，构建“规模适度、举借有序、管理规范、权责明晰、用途明确、风险可控、运行高效”的债务管理体系，有效发挥政府性债务对促进全市经济社会事业发展的积极作用，切实防范和化解财政金融风险。

（二）基本原则

1.统一领导，分级负责。全市政府性债务管理工作由市人民政府统一领导，市和各县（市、区）负责本行政区域内的政府性债务管理，市和各县（市、区）政府成立专门的政府性债务管理机构，归口管理本级政府性债务日常工作。市政府对各县（市、区）政府债务实行不救助原则，各级各部门要切实做到谁借谁还、风险自担。

2.分类管理、总量控制。地方政府性债务分为政府债务和政府或有债务。其中，政府债务分为无收益性公益项目形成的一般债务和收益性公益项目形成的专项债务；政府或有债务为政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。政府性债务按照一般债务、专项债务、或有债务实行分类管理。按照国家和省的统一规定，市、县只能通过省代为发行政府债券举借债务。市、县（市、区）债务实行总量控制和债务限额管理，政府新增或有债务严格限定在依法担保形成的范围内。 

3.规范举债、严控风险。明确规范政府债务举债程序、举债主体和举债用途，把政府债务纳入预算管理，对或有债务实行收支计划管理，积极化解存量债务，妥善解决在建项目资金问题。建立风险评估预警和债务应急处置机制，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和有效化解财政金融风险，保障全市经济社会的安全、平稳运行。

4.转变方式、保障发展。为积极化解存量债务、有效控制新增债务，缓解财政债务压力，切实转变财政支持社会事业建设和产业发展的扶持方式，推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过项目补助、政府付费、授予特许经营等方式，参与全市基础设施建设、公益性事业的投资和运营。按照“市场主体市场化运作”的规则，整合政府资产（源）和财政性资金，融聚社会资本，创新直接投融资机制，拓宽融资渠道，助推产业发展。

二、规范政府性债务举借管理使用偿还行为

    （一）建立规范的地方政府举债融资机制

1.规范政府举债主体。市、县级政府举债采取政府债券方式由省政府代为举借。对没有收益的公益性事业发展项目需政府举债的，只能举借一般债务，通过省政府代为发行一般债券，并转贷各地，由举债政府承担还本付息责任；对有一定收益的公益性事业发展项目确需政府举借的，只能举借专项债务，通过省政府代为发行专项债券，项目主管政府承担还本付息责任。按照“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则，市、县（市、区）举借的债务由本级政府负责偿还，市政府对县级政府不负有偿债义务。乡镇人民政府举借的政府债务由县级政府统筹安排、统一偿还。

2.实行地方政府性债务举借规模控制。从2016年起，全市政府债务举借实行规模控制、限额管理。市、县级政府应综合运用负债率、债务率、偿债率等指标测算各地区债务承受能力，开展债务风险评估，并结合财力状况测算各地区政府债务余额限额，市、县（市、区）新举借的债务应严格控制在债务限额总规模内，不得突破批准的限额。县级政府性债务限额由市政府核定，全市政府性债务限额由省政府核定。对负债率（年末政府债务余额占当年地方GDP的比重）超过安全线、债务率（年末债务余额占当年财政收入的比重）超过警戒线、偿债率（当年债务还本付息占当年财政收入的比重）超过警戒线的不得申报和举借新增债务。对一般债务规模超过限额（[地方公共财政预算收入-保民生、保运转、保工资及其他必要公共服务支出]×上级确定系数）、专项债务规模超过限额（[基金预算收入-成本支出+政府性债务资金安排的土地收储等成本性支出]×上级确定系数）的不得申报和举借新增的债务。对纳入新型城镇化试点的城市和地区，按规定可适当倾斜，倾斜额度按程序逐级申报核定。

3.规范地方政府性债务举借程序。全市政府性债务举借包括市本级政府性举借的债务和县（市、区）政府性举借的债务，乡镇人民政府确需举借的债务由县（市、区）人民政府统筹安排和管理，纳入县（市、区）级政府性债务举借范围。全市地方政府性债务举债采取政府债券方式由省代为举借，各县（市、区）政府性债务举借不得通过企事业单位等举债，各企事业单位债务也不得通过市、县（市、区）举借。各县（市、区）政府在市级批准的限额内举借债务，全市在省级批准的限额内举借债务，对没有收益的公益性事业发展项目需政府举债的，只能举借一般债务，对有一定收益的公益性事业发展项目确需政府举借的，只能举借专项债务。

市、县（市、区）和部门举借债务应编制包含债务规模限额、债务类型、债务用途、举债金额、偿债来源、风险控制、债务余额变动、举债说明等内容的政府性债务举借计划。全市政府性债务举借计划包括市本级债务举借计划和县级债务举借计划，乡镇人民政府举借债务纳入县级政府性债务举借范围统一编制。举借债务计划必须报同级人大或其常委会批准，经批准后的债券举借计划，各县（市、区）汇总后于每年7月底前向市级政府性债务主管机构申报，市级政府性债务管理机构审核汇总后报市人大或其常委会批准纳入全市地方债券申报规划，由市政府债务管理机构向省级政府性债务主管机构申报核准。在省级政府债务管理机构核定全市年度举债规模后，由省级通过发行一般性和专项性政府债券融资后再转借市级和各县（市、区）政府。　

（二）规范地方政府性债务举借管理

从2016年起，市、县（市、区）将政府债务纳入全口径预算管理。一是财政部门应将一般债务收支纳入一般公共预算管理。二是将专项债务收支纳入政府性基金预算和专项收入管理，专项债券资金纳入政府性基金预算管理后，应按照单项政府性基金收支平衡，不同政府性基金间不得调剂。三是或有债务确需市、县（市、区）或部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金纳入相应预算管理。四是各级、各部门及其所属单位根据核定的债务额度和部门工作重点，确定当年政府债务资金项目、额度及偿债计划，编制债务项目收支预算。财政部门根据部门和单位的债务项目收支预算编制政府债务预算，并纳入本级预算草案或预算调整方案，经本级政府同意后报同级人大或其常委会批准。

各部门、单位在编制部门预算时，除将政府债务收支纳入相应预算管理外，还应同步编制或有债务收支计划，明确或有债务建设项目、融资规模、融资方式、偿债来源、偿还本息和当前政府性债务余额等情况，按照“单位申报、财政审核、政府批准”的程序要求，单位向财政部门申报，财政部门从合规性、安全性、有效性和担保责任等方面对单位新举借或有债务收支计划进行审核，汇总编制本级政府或有债务收支计划，报同级政府审批后，下发融资举借核准通知。公办学校、公立医院举债按中央有关规定执行。各部门、单位编制和报送或有债务收支计划的情况，将与各部门、单位考核挂钩；不按要求编制和报送或有债务收支计划的部门、单位，严禁实施债务资金建设项目和申请使用政府债券资金。

市、县（市、区）未列入预算管理的政府债务项目，不得举借政府债务和安排财政性偿债资金，各级投资审批主管部门不得审批立项；除法律另有规定外，市、县（市、区）及其所属部门、经费补助事业单位不得向非金融机构和个人借款或通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资；不得作为保证人出具担保函、承诺函等直接或变相担保协议；不得承诺将储备土地预期出让收入作为政府融资平台公司偿债资金来源；不得违规干预金融机构正常经营活动，强制金融机构提供政府性融资；严禁摊派集资。

    （三）规范政府性债务资金用途

政府举借的债务资金必须用于事关长远发展且难以吸引社会投资的市政建设、交通运输、科教文卫、保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出，或用于归还和置换存量债务。政府性债务资金的使用要与项目严格对应，一般债券资金和专项债券资金不得交叉互用，擅自改变其用途。所申报的具体项目资金如遇某个项目实施条件改变不能如期开工建设，而需调整债券资金用途，需报经政府批准，并逐级上报债务管理机构备案。一般债券资金主要用于学校、城市街道、公共广场、一般公路等无收益性的公益项目建设，不能用于有收益性的项目建设；专项债券资金只能用于城市供水、供气、垃圾排污处理、地下综合管廊、保障性住房、棚户区改造、健康养老等有收益的公益性项目建设，不能用于供电、医院、高速公路等经营性项目，严禁专项债券资金用于无收益性项目建设。不得将一般债券资金和专项债券资金用于经常性支出和平衡财政预算。政府债务资金项目单位要按照有关规定进行财务管理和会计核算，实行“专人、专户、专账”管理，专款专用，自觉接受财政和审计部门的监督，定期向债务管理机构报送项目财务报告和政府性债务资金使用情况报告。不得将政府性债务资金违规投入资本市场、房地产市场；更不能将债券资金投向高能耗、高污染、产能过剩项目、低水平重复建设项目和为招商引资企业垫付资金等。

（四）健全政府性债务偿还机制

1.明确偿债责任。按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，债务项目实施单位的法人代表为政府债务的偿债责任人。债务单位的本级政府为偿债责任监管人。原债务主体已不存在或不能有效化解偿还逾期债务的，由债务主体责任部门牵头，妥善处置债权债务，切实承担还本付息责任。要建立政府性债务偿还追续制，实行政府性债务任期负责制。对于采用政府与社会资本合作成立的项目公司，可以通过银行贷款、发行企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，合作项目的偿债责任由社会资本或项目公司承担；政府对合作项目按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本或项目公司的偿债责任。

2.落实偿债资金。市、县（市、区）和相关部门要设定债务化解目标，切实将政府性债务纳入预算管理并视财力情况优先平衡。一是对一般债务，市、县（市、区）要根据具体项目的偿债时序适时纳入中期财政规划和年度公共财政预算，保障偿债需要。二是对专项债务，要充分安排项目收益偿债，编制项目基金收支预算，保障项目基金收入或专项收入优先偿债，专项债券对应的单项政府性基金不足以偿还本金的，可从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补，调入政府性基金收入预算管理的专项收入，在政府性基金预算收入合计线下反映。项目收益不足以偿债的，再纳入公共财政预算予以安排。三是对政府或有债务要认真甄别确认债务项目、债务主体和债务余额，严肃明确债务主体的还债责任，及时落实和筹措偿债资金，按时偿还到期债务，对确需政府救助和必须履行偿债责任的适时纳入财政预算予以安排。对经费补助事业单位、政府融资平台公司及其他债务人等非财政性资金偿还的政府性债务，由各单位按照收支计划、资金偿还筹措方案，统筹安排好资金，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

三、妥善处理政府存量债务和在建项目融资

    （一）将存量债务纳入预算管理

    按照中央和省要求，市、县（市、区）形成的政府性存量债务，按上级财政部门核准的规模甄别后进行管理，从2016年分类纳入财政预算管理。对政府和部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对纳入预算管理的存量债务，原有债权债务关系不变，偿债资金按照预算管理要求规范管理。对纳入预算管理存量债务，各县（市、区）政府可申请发行政府债券置换，也可以处置政府资产偿还，以降低存量债务利息负担，优化债务结构。

    （二）妥善处理消化存量债务

    处理消化存量债务要遵循市场规则进行，一是对项目已建成自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。二是对项目已建成自身运营收入不足以还本付息的债务，要加大改革力度，依法提高项目盈利能力、注入优质资产、增加有效抵质押等，增强偿债能力。三是对确属政府履行担保责任的存量债务和政府可能承担一定救助责任的债务应纳入滚动预算管理。四是对确已形成损失性的不良债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。五是对已设立偿债准备金的，要优先用于应由财政直接偿还的政府存量债务及其他经政府批准需由偿债准备金垫付的存量债务。六是对清理收回的财政项目结余结转资金，可统筹安排用于偿还政府债务。市、县（市、区）应指导和督促有关债务单位加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排好偿债资金。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。各县（市、区）对乡镇形成的存量债务分类纳入县级预算统筹安排，妥善处置，乡镇有责任和义务主动化解存量债务，压缩一般性支出和新建项目，确保乡镇债务与本地经济社会发展状况相适应。

（三）剥离融资平台公司政府融资职能

    剥离融资平台公司政府融资职能，妥善处置各融资平台公司，要加大对原融资平台公司存量债务的处置力度。对有偿债条件的公司，在落实偿债责任和措施后，不再保留政府融资职能，改造为市场主体公司。对有一定收益的基础设施和公益性新建项目和存量项目，引入PPP模式，将财政补贴、政府付费、政府投资入股等支出按性质纳入相应财政预算管理，政府不再承担合同约定以外债务的兜底责任，债务由项目公司根据市场化原则举借和偿还。对偿债有一定困难的公司，可以通过吸收社会资本，改善股权结构，充实公司资本金，完善公司治理体系，采取市场化运作机制，实现公司债务风险的内部化管理。对难以吸引社会资本、确需举债的公益性项目，由政府纳入预算或通过发行债券融资。从2016年起，融资平台公司不得新增政府性债务，新举借的债务一律纳为一般企业债务，政府不再负责还本付息，市、县（市、区）在融资平台公司今后运作中不得提供有政府责任的担保行为。同时，要划清政府和企业的边界，剥离非政府性债务，切实改变财政无偿拨款支持企业发展的做法，通过市场化方式，引导社会资本投入，建立产业创新发展基金（公司），支持产业转型升级。

（四）确保在建项目后续融资

市县两级政府要认真组织核实在建项目后续融资需求，严格审核项目投资预算和资金来源，严格控制在建项目后续投资规模，确需续建的，要加强项目投资预算审核和项目管理，合理控制投资规模，降低在建项目的债务负担。加强项目投资预算审核和项目管理，优先保障在建项目续建和收尾。对符合国家有关规定使用信贷资金的在建项目，原贷款银行要重新进行审核，继续按协议提供贷款，推进项目建设。对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应创新融资机制，植入PPP模式、资产置换等市场化方式，以及发行地方政府债券等多渠道解决后续融资。

四、建立健全政府性债务风险防控机制

（一）建立政府性债务风险预警机制

市、县（市、区）政府必须采取积极措施切实控制和降低政府债务风险，合理控制债务余额规模和增长速度，建立完善债务风险预警机制，运用综合债务率等指标科学评估本级债务风险状况，对政府性债务的规模、结构、偿债能力等实施有效控制。从2017年起，市级债务管理机构每年发布一次债务风险报告，根据不同的风险级次在一定范围内予以公开或者通报。建立债务风险“红线”、“黄线”预警机制，对债务高风险地区进行风险预警。对债务率在100%-150%(含150%)的县（市、区），给予债务风险黄线预警；对债务率超出150%的县（市、区），给予红线警告。债务风险处于黄线以下的，按照程序和应有规模额度纳入全市债务申报规划；债务风险处于黄线预警的县（市、区），如未达到当年债务化解目标，市级财政适当调减其地方政府债务余额和一般性财政转移支付资金的新增额度；债务风险处于红色警告的县（市、区），如未达到当年债务化解目标，市级财政原则上不增加该地区地方政府债务余额和一般性财政转移支付资金，申请发行的政府债券只能用于置换存量债务，同时，不得新开工涉及财政性资金偿还的建设项目，不得新增公用经费支出，不得以其他任何形式举借新债。要探索建立向债务风险较高的县（市、区）政府和部门、学校、医院和国有大中型企业等配备或委派债务风险观察员的制度，对该县（市、区）或部门不符合债务风险管理规定的财政（财务）行为进行监督，切实控制和降低政府债务风险。

（二）建立债务风险应急处置机制

市、县（市、区）政府对其举借的债务要制定应急处置预案，各县（市、区）债务应急处置方案报市级政府债务主管机构备案。当出现偿债困难时，各地要通过控制项目规模、压缩公用经费、清理整合专项资金、处置存量资产、控制资产配置等方式，积极筹集资金偿还债务。难以自行偿还债务的，要及时上报，并启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

五、建立完善配套管理制度

（一）建立权责发生制政府综合财务报告制度

按照财政部的统一规范和部署，逐步建立以政府资产负债表为主要内容，清晰反映政府资产负债、收入费用、运行成本等财务信息的政府综合财务报告制度。市、县（市、区）政府要加强对政府会计核算体系的研究，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府综合财务报告核算基础。要积极总结经验，扩大权责发生制政府综合财务报告试编范围，2017年，扩大到所有县（市、区），并尝试选取交通、教育、水利等部门编制政府部门财务报告，2018年，基本实现对市、县（市、区）政府和政府部门的全覆盖。要加强政府综合财务报告的分析应用，将相关信息作为考核地方政府绩效、开展政府信用评级、制定地方政府中长期规划的重要依据。

（二）建立完善债务信息公开制度

按照中央部署，从2017年起，积极推进债务信息公开。所有政府性债务，包括地方政府所属部门、事业单位、融资平台公司等因公益性项目建设举借的政府性债务，均应向社会公开，接受公众监督。市、县（市、区）政府性债务主管机构负责汇总公开本地区及本级政府性债务情况，主要公开本地区及本级债务汇总情况及债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率指标等内容；各部门负责公开本部门债务信息，主要公开本部门及所属单位债务余额情况、新增债务情况、项目建设情况、偿债资金来源、主要财务指标等内容。政府性债务信息应当按照财政部的统一规范，在当地政府信息公开门户网站及部门政务信息公开网站公开，实行定期发布与根据需要适时发布相结合的制度，并建立健全相应的保密审查、监督保障等机制。

（三）推进地方政府信用评级体系建设

从2017年起，市、县（市、区）政府举借债务要遵循市场化的原则，积极推进地方政府信用评级体系建设，逐步完善地方政府债券市场。要按照公开、公平、公正原则，依法竞争择优选择信用评级机构，签订信用评级协议，明确双方权利和义务；要做好数据搜集整理与应用工作，及时提供信用评级相关材料和信息。信用评级机构要认真履行信用评级协议的各项义务，公开披露信用评级的方法和标准，及时披露、准确报告信用评级情况。

（四）建立考核问责机制

全市各级各部门要把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考评范围，强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向，从行为上扭转不科学的工作方法。要建立政府性债务管理责任人问责机制，在债务责任人任期内，举债规模要与同期财力状况相适应、与当地经济社会发展水平相适应、与国家产业政策相适应。责任人在调离责任岗位时，要对其任期内形成的债务规模、债务资金使用、债务项目绩效和债务偿还情况进行专项审计，市级政府债务管理机构对其债务管理使用情况进行考核认定，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任；对逾期债务率高、存量债务超债务限额的暂不予调离，政府性债务风险严重者，采取组织措施和经济处罚等方式进行处理。审计部门要会同有关部门负责对政府性债务举借、使用、偿还等情况进行审计，并将政府性债务管理审计纳入对县（市、区）人民政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。组织人事部门在政绩考核中把债务审计结果和考核认定结果作为考核的重要内容。监察部门要会同有关部门负责查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中的违法违规行为，严格责任追究，对触犯刑律的，移交司法机关依法追究责任。

（五）强化债权人约束

各专业银行等金融机构不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资，要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。人行、银监、金融办等金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构违规提供融资。金融机构等违规提供政府性债务融资的，应自行承担相应损失，并按照《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规追究相关机构和人员的责任。

六、加强组织领导

各级各部门要高度重视，把思想和行动统一到中央和省市的决策部署上来，要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。市政府成立曲靖市政府性债务管理领导小组，由市长任组长，常务副市长任副组长，财政、发改、组织人事、督查办、人民银行、银监、金融办、监察、审计等部门为成员单位。在市财政局设立专职机构，负责统一指导全市政府性债务监督日常管理工作，并负责市本级的债务审核、计划编制、债券发行、数据统计分析等工作。各县（市、区）政府也要成立相应的政府性债务管理领导小组及专职机构。市、县政府性债务管理领导小组要切实履行职责，建立协调机制，统筹加强地方政府性债务管理，各级各部门要结合实际制定实施细则，确保政策贯彻执行。

曲靖市推广运用政府和社会资本合作

模式的实施方案

为认真贯彻落实国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）、和《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（曲发〔2016〕28号）精神，切实转变政府投资行为，改进财政投入及管理方式，拓宽基础设施和社会事业建设投融资渠道，引导和支持社会资本推动全市社会公共事业的建设和发展，增强社会公共产品和服务的保障力，结合曲靖实际，现就推广运用政府和社会资本合作模式提出如下方案。 

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要性和必要性

政府和社会资本合作（PPP）模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力，通过特许经营、购买服务、投资补助、股权合资等方式，与社会资本建立的各种长期合作关系。开展政府和社会资本合作，鼓励社会资本参与社会公共服务行业的建设和运营，是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，引导和调动社会资源参与社会事业建设的新举措；是深化财税体制改革，建立现代财政制度的重要内容；是加快全市基础设施建设和公共服务事业发展的必然要求。推广运用PPP模式，有利于集聚民间资本和社会力量，参与并促进全市基础设施和公共服务产业的建设和发展，有效提高社会公共产品和服务的保障力；有利于改变政府单一投资主体的瓶颈制约，拓宽投融资渠道，缓解政府债务负担，减轻财政支出压力；有利于推动社会和政府资产、资源、资本的互动融合，优势互补，高效利用，发展多元投资主体的混合所有制经济，促进产业结构的调整和升级；有利于理顺政府与市场的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。  

二、政府与社会资本合作的基本原则

政府和社会资本合作应按照政府主导、社会参与、市场运作、竞争择优、平等协商、风险分担、量力而行、互利共赢的总体要求，坚持好以下原则：

（一）权责明确的原则。要在平等协商、依法依规的基础上，合理约定政府和社会资本合作中双方的权利、责任和义务，政府主要负责提供特许权、收费权、投资补助或股权合资、监督管理等责任。要在做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务的同时，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。社会资本主要承担除政府提供必要条件以外的项目设计、建设、运营和维护等责任。

（二）规范透明的原则。要完善政府和社会资本合作的制度设计，营造公开透明的政策环境。要严格按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规范运作，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交、价格管理、退出机制、绩效评价等方面做到规范、高效、公开、透明。 

（三）诚信守约的原则。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

（四）平等互利的原则。合作各方要牢固树立平等意识及合作观念，坚持“平等、合作、共赢”，既要保障公共产品和服务的供给高质量、高效率，实现最大化的社会效益，又要通过政府对社会资本提供的必要条件完成政府确定的项目建设任务，为社会提供最优最好的产品和服务，从而获得最合理的经济效益和社会效益。

（五）风险分担的原则。要在政府和社会资本间合理分担项目风险。原则上，项目的设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

三、政府和社会资本合作项目的适用范围

政府和社会资本合作项目主要适用于政府负有供给责任又适宜市场化运作且投资规模相对较大、价格调整机制灵活透明、市场化程度相对较高、需求长期稳定、具有一定现金流的基础设施及公共服务类项目。重点包括四个方面：一是供气、供水、地下综合管廊、污水及垃圾处理等市政设施项目；二是收费公路、城市公共（轨道）交通等交通设施项目；三是医疗、旅游、教育、文化体育、健康养老服务设施、保障性住房建设等公共服务性项目；四是卫生、水利、林业、农业、城市公园、生态和环境保护等公益性项目。

对新建的市政、交通、公共服务和公益性项目，必须进行适宜性评估论证，适宜者首选PPP模式运作。对已建成的存量项目，在进行适宜性评估论证的前提下，可植入PPP模式，引导社会资本进入，采取项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，盘活存量，提升服务质量和管理水平。对融资平台公司的存量项目，推广植入PPP模式，鼓励和支持社会资本参与，减轻政府举债压力，化解政府债务风险。

四、政府和社会资本合作模式选择

政府和社会资本合作的模式，根据不同项目的特点和收益情况，可以采取不同的合作方式。 

（一）经营性项目。对供水、供电、供气、收费公路、医院等具有长期稳定收费基础、经营收费能够覆盖投资成本和能形成合理收益的项目，依法依规开放经营市场，通过授予特许经营权等方式采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进，支持社会资本独立建设或经营。

（二）准经营性项目。对健康养老、旅游、保障性住房、污水及垃圾处理等有一定收益但经营收费不能覆盖投资成本、需政府适当补贴的项目，可通过政府授予特许经营权、给予部分补贴或直接投入参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。

（三）非经营性项目。对城市公园、公共广场、公共街道等没有经营收费的公益性项目,在充分考虑商业经营、停车洗车、商业广告、特许经营等配套和可能的经营设施及经营项目的前提下，通过政府付费、政府购买服务的方式，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营(O&M)等市场化模式推进。

（四）存量项目。对已建成的存量项目，在充分评估论证的前提下，把经营权在一定期限内有偿转移给社会资本，采用转让-运营-移交（TOT）、改造-运营-移交（ROT）模式，交由社会资本运营。

五、政府和社会资本合作项目的组织实施

（一）抓好项目库建设。各县（市、区）政府要根据经济社会发展需要编制重大基础设施、重点公共行业、重要公益事业等关键项目的建设和发展规划。政府职能部门和事业单位根据规划制定重点项目实施计划，做好项目可行性研究、立项审批、环境影响评价和项目选址等前期工作，并初步进行PPP模式的适宜性分析和研究，提出PPP项目建议书。政府和社会资本合作管理机构依据项目主管单位申报的PPP项目建议书和项目实施计划编制PPP项目建设规划，分别建立市、县两级PPP项目储备库。

（二）编制项目实施方案。对纳入项目储备库的项目，项目主管部门要认真组织编制《政府和社会资本合作项目实施方案》，明确项目投入产出、绩效收益、股权构成、合作方式、回报机制、财政投入（补贴）方式、特许经营配置、物有所值评价、财政可承受能力、债务风险、采购方式、风险分担、合同约定、违约责任、退出机制、纠纷处理等关键内容；并将《政府和社会资本合作项目实施方案》报送PPP管理机构，作为评审和申报县级、市级、省级和国家级PPP示范项目的必备基础性资料。

（三）认真评估论证。PPP管理机构会同项目主管部门对上报的《政府和社会资本合作项目实施方案》进行评估论证。项目评估要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、运营方式、融资方案和所需要的财政投入（补贴）等因素，平衡好项目的经济效益和社会效益，确保互利共赢。项目评估要与传统政府采购模式进行比较分析，确保在项目生命周期内，政府和社会资本合作能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。通过评估论证的项目分别申报纳入县级、市级、省级和国家级示范项目管理。对国有企业或融资平台作为政府方签订PPP项目合同的、未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的、采用BT模式建设和合作期限低于10年的、采用固定回报和回购安排或明股实债等方式变相融资的、未按政府采购等相关规定选择社会资本合作方的、未按规定完成可行性研究和审批立项等项目前期工作的、项目不符合城市总体规划和各类专业规划的、没有通过物有所值和财政承受能力论证的项目，不得申报和纳入PPP示范项目管理，财政预算不得安排投资、补贴等支出。PPP管理机构要建立相应的经济、财务、法律和工程技术等方面的专家库，组建专业评审委员会对申报的PPP项目进行客观、公正和科学评估。

（四）优选合作伙伴。纳入项目储备库的项目，由PPP管理机构组织对PPP项目实施方案进行评审论证并出具《政府和社会资本合作项目审查意见书》，项目主管单位将经过评审论证的项目报经政府审查同意后，启动项目采购程序。项目主管部门根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等相关法律法规，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，公开择优选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。鼓励在设计、施工、监理方面具有较高资质和较强管理能力、融资能力的大型民企、国有控股公司、上市公司、跨国公司参与项目建设。没有严格按照财政部关于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等法规政策规定的程序和要求优选社会资本的PPP项目，财政部门不得安排资金支持。

（五）规范合同管理。合作伙伴选定后，政府和社会资本管理机构要督促PPP项目参与方在平等协商、依法依规的基础上，根据PPP模式要求签订项目合作协议，确定合作各方在服务标准、价格管理、回报方式等方面的权利和责任，真实反映各方意愿、合理负担项目风险、明确划分各方义务、有效保障合法权益。经政府同意，项目主管部门与社会资本方签订项目合同，在订立具体合同时，政府和社会资本管理机构要会同行业主管部门、专业技术机构，结合实践经验不断细化完善合同条款，不断提升合同的科学性、规范性和操作性，确保合同内容全面、规范、有效。项目合同应包括以下内容：项目名称及内容、合作模式及特许经营权内容、成立PPP项目公司事项、投资及收益调整、价格调整机制、风险责任分担、绩效指标及评价机制、监督机制、退出及项目移交机制、违约责任、争议解决办法等相关事项。

（六）强化绩效评价。财政、发改、物价、项目主管部门要认真做好PPP项目绩效评价工作，科学合理确定财政补助、政府投资、收费定价、特许经营等核心事项，杜绝项目收益的暴利行为。要对项目目标实现度、运营管理水平、资金使用效益、成本费用开支绩效、产品和服务质量、公众满意度等进行全面的绩效评价，并将评价结果依法公开，接受社会监督。要根据评价结果，依据合同约定，对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

（七）加强项目监管。项目合同签订后，社会资本合作者要按照建立现代企业制度的要求，组建PPP项目公司，健全法人治理结构，依法组织建设和经营，实现项目的正常运营。项目主管单位要认真履行项目监管职能，督促社会资本合作者严格履行合同契约，确保项目按时、按质、按量完成建设和经营目标。要加强项目工程质量、经营品质、产品标准、服务水平的监管，确保公共服务、公共产品质量和效率的稳定性、延伸性。PPP管理机构要适时组织对项目建设和经营情况进行中期、后期经济效果评价，并提出意见和建议，督导项目的稳健实施。规划、发改、价格、土地、环保、金融等相关部门要密切配合，齐心协力，抓好工作落实，确保政府约定责任按合同履行，保障合作项目的顺利实施。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。 

（八）搞好项目移交。项目经营期满或发生合同提前终止时，项目主管部门、PPP管理机构和项目主管部门要及时组建项目移交工作组，做好移交资产的评估、性能测试、资金清算、法律过户等工作，确保项目的顺利移交。当项目公司发生严重违约、或危及社会安全和公共利益时，项目主管部门要临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

六、强化政府和社会资本合作的保障措施

（一）加强组织领导。为确保政府和社会资本合作的顺利推进，市、县两级政府应在财政部门组建政府和社会资本合作管理机构，落实人员编制，负责业务指导、政策制定、宣传培训、咨询服务、项目储备、识别评估、合同管理、绩效评价、风险评估、信息统计等日常业务工作。为加强对政府和社会资本合作工作的领导，成立由政府主要领导任组长，常务副市（县、区）长任副组长，监察、财政、发改、审计、国土、规划、金融、环保、住建、交通、水利、卫生、教育、体育、物价等部门领导为成员的领导小组（下设办公室在财政局），负责对政府和社会资本合作的组织领导和工作协调。

（二）做好宣传引导。各级各部门要提高思想认识，广泛宣传推广PPP模式，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。

（三）营造发展环境。各级各部门要严格遵守相关法律法规，创造公平环境，确保PPP模式规范有序运行。要贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。要在政策层面建立合理的投资回报机制，切实保障社会资本的投资回报。要在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、收费审核、节能评估等方面，对PPP项目建设给予主动支持。要通过授予特许经营权、核定价格标准、给予政府补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。要建立规范的政府定价机制，完善政府定价、调价的科学性、规范性和透明度，支持PPP项目的稳定经营。要通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作。

（四）抓好资金落实。财政部门要利用好专项转移支付资金渠道，结合中长期财政发展规划，把政府投资、运营补贴和建立PPP基金等支出纳入财政年度预算，确保PPP合作项目政府资金补助和股权投资按合同履约。市、县各级政府应结合自身实际，在财政部门设立PPP项目专项基金，因地制宜地通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息、参股投资等多种方式支持社会资本参与重点领域建设。对纳入PPP示范项目，财政部门要在投资补助、前期项目经费、贷款贴息、以奖代补、基金扶持等方面给予优先保障。金融部门对PPP项目要给予贷款支持和利率优惠。相关部门对PPP项目利用国际金融组织和外国政府贷款要给予大力支持，多渠道争取资金扶持。 

（五）搞好风险控制。对需由政府付费或政府补贴的PPP项目，财政部门要从本级财政状况、收支结构、债务负担水平等方面开展财政可承受能力的评估和论证，正确处理当前和长远的关系，通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。未通过论证的项目，则不宜采用PPP模式；采用建设-移交（BT）模式和保底承诺回购项目，财政不能安排预算支出。要量力而行，按照政府性债务管理要求，依法严格控制政府债务，切实防范和控制财政风险，引导和鼓励通过PPP方式转换政府存量债务，减轻政府偿债压力。

关于改革和完善市对下转移

支付制度的实施方案

为充分发挥财政转移支付在促进基本公共服务均等化、保障事业发展等方面的作用，切实提高转移支付资金使用效益，根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（曲发〔2016〕28号）精神，制定本方案。

一、总体要求

（一）改革目标

在合理划分事权与支出责任的基础上，进一步优化转移支付结构，提升转移支付使用绩效，建立以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，按照“扩增一般、压减专项”的要求，以一般性转移支付为主体，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，大力压缩专项转移支付规模和种类，形成功能完善、目标清晰、办法科学、保障有力，符合现代财政制度要求的转移支付制度体系。

（二）基本原则

1.坚持统筹规划与分步实施相结合。以问题为导向，注重统筹协调，在合理划分事权和支出责任基础上，分步实施，逐步推进转移支付改革，完善一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度，增强改革的整体性和系统性，提高地方统筹使用专项转移支付的能力。加大专项转移支付改革推进力度和执行进度，先行解决专项转移支付碎片化等突出问题，提高转移支付资金使用效益。

2.坚持清理整合与规范管理相结合。要清理、整合部门专项转移支付，大幅压缩专项转移支付项目，对保留的专项转移支付进行甄别，整合使用方向类同、支持对象相近的专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。严控专项转移支付设立，规范专项转移支付管理，优化分配方式，建立专项转移支付定期评估和退出机制。

3.坚持规范分配与公平公正相结合。积极推行“因素法”分配转移支付资金，妥善处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，创新竞争性领域投入专项的管理，对确需保留的具有一定外部性的竞争性领域安排的专项转移支付，采取市场化运作的方式分配管理，力求公平、公正和规范。

4.坚持公开透明与提升绩效相结合。转移支付的设立、分配及绩效评价要逐步做到公开透明，建立转移支付资金分配科学、规范的决策机制；要将绩效评价作为转移支付设立和分配的重要参考依据，绩效理念要贯穿转移支付资金管理全过程，强化跟踪问效，建立以绩效为导向的转移支付管理机制。

二、全面做好清理整合专项转移支付工作

按照中央和省委的统一部署，结合全市实际，摸清财政专项转移支付项目的数量、规模、分布、效益情况，对专项转移支付项目全面梳理，逐项审核，分层次、分步骤全面推进市级专项转移支付项目的清理整合。

（一）清理整合的范围和要求

专项转移支付（通常称为专款或项目资金）是上级财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域，地方财政须按规定用途使用资金。市本级对各县（市、区）专项转移支付应主要对一次性、突发性、外溢性项目的补助。

市本级的专项转移支付项目应按性质类似或相关的项目进行整合，将长期性、可预见性、可并入一般性转移支付的项目资金，纳入市本级对各县（市、区）相近的财力性转移支付中；把同一用途或用于同一对象的几个或多个专项合并为一个专项。对一般性的可以预见的，如一般公共服务、教育、医疗卫生、公共安全、社会保障等支出项目都应纳入一般性转移支付（财力性转移支付）范围，直接反映到各县（市、区）政府财政部门年初预算中。

（二）分类清理

1.撤销一批。对具有下列情形之一的项目，该项目资金应予以取消：一是零星分散且资金使用绩效不高的；二是历年安排形成基数且资金使用绩效低下的；三是属“小、散、乱”、绩效不明显以及用于纯竞争性领域的；四是政策目标已完成或已超过实施期限的；五是组织实施条件已发生变化，特别是支持方向已与市委、市政府既定目标相偏离的；六是项目设立的背景、依据、时限不全不清不具体、扶持目标不明确的；七是与相关法律法规或政策相抵触的。

2.压减一批。一是压减连年结转的项目，每连续结转一年，项目资金规模压减幅度增加10%，连续三年发生结转的延续性项目要予以取消；二是压减连年预算结余的项目，对年终具有预算结余的项目按结余额的比重同比例压减；三是压减具有办公经费性质的工作业务费，对名为工作经费实为部门单位办公经费的项目根据实际情况统一压减；四是压减同财政收支增幅或地区生产总值挂钩的项目，一般不采取挂钩方式，转为根据项目实际需求和财力可能的原则统筹安排，不采取填空式方式安排预算。

3.归并一批。强化项目的统筹协调，各部门管理的政策支持方向、扶持对象和资金用途相近的项目一律予以归并。从2016年起，各部门管理的专项转移支付项目，基本实现综合部门不超过5个专项，其他部门原则上不超过1-3个专项。对部门间投入领域一致，落实同一规划或任务的项目，实行跨部门整合，基本实现同一领域或同一任务设置一项专项转移支付。

4.下放一批。对保留的专项转移支付推进按因素法分配改革，按照科学规范的分配公式切块下达，由各县（市、区）按规定用途使用，增强各地统筹安排使用财政资金的能力。从2017年起，对具有地域管理信息优势、由基层管理更有效的专项转移支付，原则上按照因素法分配，市级部门主要做好规划标准制定、监督管理等工作。

5.调整一批。对具有下列情形之一的项目，该项目应调整划入一般性转移支付：一是项目和金额相对固定、在各地区间调整幅度不大、具有基数性质的项目；二是属于县（市、区）事权范围或适合由各县（市、区）自主安排的项目；三是各部门用于补助基层单位增加人员经费、机构运转经费及工作经费的项目；四是与中央和省一般性转移支付配套的项目。

中央和省专项转移支付资金，根据财政部和省财政厅有关规定予以整合，若中央和省未指定具体项目的，与市级项目一同整合，安排用于符合中央和省规定的范围和方向。为确保专项转移支付清理整合工作取得实效，市级部门专项资金以及政府性基金预算安排的专项参照专项转移支付清理整合意见一并纳入清理整合范围。遇到重大自然灾害、突发事件等，市政府授权市级财政部门对各类专项转移支付进行整合，统筹安排使用。

（三）分步推进

1.全面梳理。各部门对本部门专项资金进行全面清理，分别梳理专项资金设立的背景、依据和时限，以及专项资金的安排使用情况，并按上述分类方式和控制指标提出清理意见，在规定时限内报送市级财政部门审核。

2.逐项审核清理。市级财政部门在核实专项资金基本情况的基础上，按照控制指标并参照部门意见，提出市级各部门专项资金“撤销”、“压减”、“归并”、“下放”和“调整”的具体意见，报市政府审定。

3.纳入年度预算管理。各部门对市政府审定的专项资金清理整合方案进行落实，并据此编报年度部门项目支出预算，凡不符合要求的，不得纳入预算安排。

经清理整合后，2017年，市级专项资金项目数要比上年压减三分之一以上。以后年度，市级各部门专项资金项目数原则上只减不增。

三、严格规范专项转移支付项目资金管理

（一）严控专项转移支付新增项目

专项转移支付整合后，制定市级专项转移支付目录清单，凡属目录清单之外的，不得在市政府规章、政策性文件及工作会议中对设立专项转移支付事项作出规定。确需新设专项的，应明确设立依据、实施规划、绩效目标、支出预算、分配方案、可行性论证报告、主管部门和职责分工等相关情况，经市级财政部门审核并报市政府批准后设立。其中：对经济、社会和民生有重大影响的新设专项，应组织专门论证、公开咨询民意或委托第三方机构评审。对部门承担的新工作、新任务优先通过存量资金解决，存量资金确实不够的，再增加专项转移支付规模予以支持，一般不设立新的专项转移支付项目。

（二）建立定期评估和退出机制

专项转移支付项目的设立，原则上不超过3年。到期的专项转移支付自动取消，确需延期的要对项目绩效目标实施情况评估后重新履行新设程序。对于市政府已经出台设立的专项转移支付项目，应一并纳入评估范围，该取消的应予以取消，对资金使用效率低、未达到政策预期效果的，要及时调减预算额度或调整政策，切实做到专项转移支付“有进有退、有增有减、动态调整”。

（三）建立科学规范的分配管理机制

对专项转移支付从立项审批、资金核拨、项目实施、绩效评估、监督制约、激励奖惩等环节实施三个转变：即专项资金管理由人为操作向制度化转变，专项资金分配由经验式的基数法向以公式法、因素法为主的科学计算转变，专项资金监督由事后监督向全程、全方位控管约束转变。

1.建立高效的协调分配机制。按照“整体规划、分头受理”的原则，市级相关部门要加强内部统筹，专项转移支付资金优先安排用于保障市委、市政府确定的重点项目，严控一般性项目。对于跨部门、跨行业的专项转移支付，实行联席会议决策机制，通过联席磋商，对项目的分配、监督和绩效考评进行联合审批。市级重大专项转移支付分配方案须报市政府批准后方可执行。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，统筹分配。

2.建立自下而上的基础性数据分析体系。具有专项转移支付项目的部门和单位，应按照影响专项转移支付项目资金分配的相关因素做好相关数据的采集、上报、录入、分析等基础工作，明确专项资金分配的计算方法和计算依据，科学合理地运用公式法和因素法等计算方法，建立基础性数据分析体系，增强专项转移支付分配依据的科学性。对于公式法计算存在较大困难，应根据该项目实施的支出内容，结合相关数据分析后进行分配，若在项目实施后发现有不合理支出时，应及时根据相关程序进行调整。

3.严格确定专项转移支付资金分配主体。专项转移支付预算分区域、分项目编制，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。

4.增强市对县专项转移支付的预知性。及时公开专项转移支付分配的依据、标准或因素权重，提高分配的透明度。财政部门与业务主管部门共同参与资金分配，结合部门预算编制制度改革，在预算年度结束前出台下一年度专项转移支付资金安排计划，并将分配额度提前告知相关县（市、区），便于各县（市、区）政府纳入下一年度预算管理。

5.改革专项转移支付资金分配方式。专项转移支付采取因素法和项目法分配，并逐年加大因素法的分配比重。

一是对于具有区域属地管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，并按公式计算分配下达各县（市、区），同时指导各县（市、区）按相应的资金管理办法实施细则，分解下达到项目补助对象。

二是对于一次性、突发性的专项转移支付，以及配套中央、省已明确到具体实施项目的专项转移支付，继续沿用原分配方法。同时加大资金预告力度，由市财政会同市直主管部门将补助资金额度在预算年度结束前提前告知各县（市、区），以便于各县（市、区）编制下一年度财政预算。

三是对于经常性的专项转移支付以及为配套中央、省没有指定到具体项目、只是要求地方完成某项任务的专项转移支付，按“因素法”分配资金。市直主管部门在部门预算编制时，选取部门年度任务、工作目标、实施项目、绩效考核结果以及受益县（市、区）人口、财力等具有客观性、普适性和可比性的通用因素，设置分配因素的量化指标、权重系数和计算公式，会同市级财政部门将试算分配资金按程序提前下达对各县（市、区）专项转移支付预算，各县（市、区）依据市告知的资金额度，在每年年初完成项目遴选，并将项目安排情况报市级财政及相关部门备案。

四是对于全市的工程和跨区域的投资项目，建立项目库管理、明确项目的可行性论证、规范项目申报流程、完善监督制衡机制，主要采取项目法分配；对于发展建设类和便于考核项目绩效的项目，通过招投标、专家评估、投资评审等管理手段，加强项目审核论证，在项目法中引入竞争性分配方式。

五是对于在实际操作中确实无法采用“因素法”分配的专项转移支付，由主管部门结合市委、市政府年度工作重点，明确项目资金支持范围、对象、项目申报的时间、申报方式，提前组织各县（市、区）依据申报条件申报，市直部门依据市委、市政府的工作重点按轻重缓急原则细化具体补助项目和金额，报经市政府批准后于上年年末提前告知各县（市、区），并在预算批复后及时下达到各县（市、区）。

（四）规范专项资金配套政策管理

认真清理现行专项资金配套政策，逐项研究后续处理办法。严格限制专款配套政策的出台，未经市级财政部门同意，各部门不得自行出台配套政策，未经市级财政部门联发文件出台的配套政策，各县（市、区）政府有权不予执行。上级制定的配套政策应提前通知各县（市、区）政府和财政部门，以减少对各县（市、区）预算执行的影响。市级财政部门要根据事权与支出责任改革推进情况，结合各地财政困难程度，对同一专项不同县（市、区）可采取有区别的分担比例，对不同专项同一地区的分担比例应逐步相对统一规范。对属于上级事权的项目，由上级财政全额补助，不再要求县（市、区）配套；对属于上下级共同事权的项目，逐项明确事权与支出责任承担比例，分别研究确定配套政策；对属于基层地方事权的项目，由基层统筹推进，上级以引导激励为主，研究采取按地方实绩予以奖励的办法或困难性补助政策，不再给予配套支持。

四、建立完善以一般性转移为主的转移支付制度

（一）简化一般性转移支付项目

一般性转移支付又称体制性转移支付，是指上级政府根据依法核定的下级政府标准财政需要额与财政支出额的差量以及各地区间在人口、资源、贫富等方面存在的差别因素将其财政资金转作下级政府财政收入的一种补助形式。

按照“保基本、促均衡、增绩效”的要求，梳理整合市对县一般性转移支付政策体系，建立以均衡性转移支付为主体，以生态功能区转移支付为补充以及包含少量体制结算补助的一般性转移支付体系，实行财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，确保各项一般性转移支付政策的目标清晰明确、不交叉重复。

1.建立县级财力基本保障制度。健全完善县级基本财力保障项目和保障标准动态调整机制，逐步扩大保障范围、提高保障标准。根据《中华人民共和国预算法》和改革后的财权事权划分，强化属地管理责任，分类制定县级基本财力保障定额体系，完善资金分配和考核手段，积极争取上级财政对县级基本财力保障投入力度，确保县级财政“保工资、保运转、保民生”基本财力保障不留缺口。

2.完善均衡性转移支付制度。制定公共服务均等化规划、量化标准和动态调整机制，将中央、省、市设定的基本公共服务均等化标准和分阶段目标，作为各县（市、区）政府施政效果考评依据和均衡性转移支付资金分配、绩效考核的重要指标。采取支持加激励的方式，加大均衡性转移支付力度，推动区域间、城乡间公共服务均等化。

3.建立生态补偿与评价奖惩并举的生态功能区转移支付制度。按照明确权责、奖惩并举的原则，全面落实中央、省以生态价值补偿为主体、生态质量考核奖惩为辅助的生态功能区转移支付制度。

4.加强具有特定政策目标的一般性转移支付管理。按照“方向确定、额度下达、项目备案、竞争分配”的管理模式，坚持“目标--规划--项目--资金”的思路，突出政策目标，形成整体规划，加强规划衔接和项目管理指导，引导各县（市、区）集约使用资金，集中财力办大事，避免资金“撒胡椒面”的问题，切实提升转移支付资金使用绩效。

（二）建立一般性转移支付稳定增长机制

在合理划分市与各县（市、区）事权和支出责任基础上，优化转移支付结构，建立一般性转移支付稳定增长机制。中央、省、市对县级基本财力保障、均衡性、生态功能区等具有财力补助性质的转移支付占转移支付总体的比重，到2017年提高至20%，到2020年提高至30%，并逐年稳定增长。今后凡属各县（市、区）事权范围的支出，原则上通过一般性转移支付确保必要财力，逐步取消对县（市、区）基本公共服务领域的小、散补助。上级出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

（三）健全完善以因素法为主的一般性转移支付测算办法

采取定量分析方法测算标准财政支出，合理衡量基层财政支出需求。科学确定标准财政供养人员，客观反映各县（市、区）财政运行成本。市财政安排各县（市、区）一般性转移支付资金时，以2012年底各地财政供养人员为基数，按照“增人不增补助，减人不减补助”的要求，原则上不再考虑增人因素。同时，还要引入成本差异系数对标准支出进行适当调整，反映自然、社会、经济条件影响，分类建立人口规模系数模型和农业转移人口市民化挂钩机制，充分反映人均支出随人口增加而递减的支出规模效应，更加准确反映标准支出需求。

五、探索竞争性领域专项转移支付管理方式

（一）建立竞争性领域专项逐步退出机制

对因价格改革、宏观调控、支持某一行业发展等需配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期实行退出政策，到期取消。加强竞争性领域专项与税收优惠政策的协调，可以通过税收优惠政策取得类似政策效果的，应尽量采用税收优惠政策，相应取消竞争性领域专项。

（二）统一归口管理竞争性领域专项

结合专项转移支付清理整合工作，市级财政部门要切实加强各类涉及竞争性领域的产业资金和基金的统一管理。按照政府引导、市场决定资源配置的原则，整合公共资源，打造综合服务平台，切实加大对全市重点行业、骨干企业的扶持力度，积极推动新型工业化和农业产业化进程。要创新财政对产业发展支持方式，引入市场化运作模式，由财政拨款扶持向财银合作、财企合作、基金运作扶持转变，财政对竞争性领域的无偿支持政策要逐步退出。同时，采取融资担保补助、贷款风险补偿、财政贴息、股权投资、以奖代补等方式，充分发挥财政资金对社会资本的杠杆引导作用。

（三）探索基金管理模式

创新竞争性领域专项转移支付管理方式，对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，引入市场化运作模式，由财政拨款扶持向财银合作、财企合作、基金运作扶持转变，增强资金使用者主体责任。采取安排专项转移支付支持各县（市、区）设立或市级直接设立基金的方式；主要采取创业投资引导基金和产业基金两种模式，充分发挥财政资金对社会资本的杠杆引导作用，撬动社会资本。

六、建立转移支付效益评价制度和监督体系

（一）分类出台专项转移支付资金管理办法。

在全面清理整合专项转移支付项目、数额、分配依据和管理形式，明确资金分配、拨付、使用和监督管理的基础上，市级各部门要会同财政部门重新制定本部门专项资金管理办法，按相关程序报市政府审定执行。所有市级项目专项资金按照“先定办法、后分资金”的方式管理，提高资金分配的科学性和规范性。管理办法要明确规定专项资金的使用范围、补助对象、资金分配办法、政策目标及部门职责分工等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序规范等要求。

（二）加强转移支付资金绩效管理。

    市级专项转移支付要全部实行预算绩效目标管理，构建目标、措施、项目、资金相互衔接的预算绩效评价制度，将绩效评价、监督检查贯穿到市级专项资金管理全过程，并对重大项目资金进行重点专项评价。在均衡性转移支付资金分配中引入竞争性机制，逐步将转移支付政策导向由困难补助型转变为困难补助与绩效引导并重机制。绩效评价结果与资金分配和政策退出挂钩，杜绝“重分配、轻管理”的现象，切实提高专项转移支付支出绩效。综合评价县（市、区）财政收支质量、财政管理水平、公共财政建设情况、预算公开情况、公共服务水平质量等方面内容，作为竞争性分配的依据。

（三）硬化转移支付资金预算约束力。

    严格执行《中华人民共和国预算法》，建立转移支付资金预算管理制度，编制转移支付支出预算，把所有转移支付项目资金纳入财政预决算中，与地方一般性预算紧密衔接起来，实行法治化、制度化、规范化管理。

（四）建立转移支付资金全过程监管体系。

    建立转移支付资金管理信息系统，实时提供资金拨付、使用和会计核算信息。按照“过程可控、结果可查”的原则，建立一般性转移支付资金安排使用的备案、审查、督导，强化事前、事中、事后的监督，按照“谁审批、谁负责”的原则，建立专项转移支付问责制和责任追究。对发现资金效益低下、项目实施缓慢、挪用资金等违法违规问题，及时采取通报、调减预算、暂停拨付、收回资金等措施予以纠正，并作为资金分配和政策退出的重要参考因素。

七、明确责任，确保改革工作顺利推进

认真落实转移支付各个环节中管理职责，明确划分各级各部门在转移支付资金管理上的权责关系，确保权责一致。强化政策调控、管理指导、标准制定、激励约束等责任。加大对转移支付管理改革的指导、管理和监督，切实加强资金管理，确保一般性转移支付资金统筹用于相关重点支出。

各县（市、区）财政部门作为转移支付资金管理的责任主体，要着力加强综合平衡、政策制定、监督管理等职能，会同主管部门完善转移支付资金管理办法，明确转移支付资金使用方向、补助标准、拨付方式，做好项目库的对接工作并按照项目批准后的方案及时足额下达预算、拨付资金。

各主管部门作为项目管理和预算执行的责任主体，对执行结果负责，负责组织项目的申报、评审、验收及相关信息的公示公告，要做好事业发展总体规划，会同财政部门研究资金安排使用计划，加快推进项目库建设，充分发挥在相关公共服务、政策制定、实施过程的监督管理等方面的职能作用。财政部门和审计部门要加强对转移支付资金分配、使用和管理情况的监督。监察机关要严肃查处资金分配、使用和管理中存在的各种违纪违规问题。

各县（市、区）人民政府、经济技术开发区管委会要结合实际，参照本意见及时制定适合本地区改革和完善转移支付制度的实施细则和措施办法，并抄送市级财政部门。

关于改革市本级预算编审体系的实施方案

    为贯彻落实中央关于全面深化财税体制改革的有关要求，加快建立符合现代预算制度要求的市本级预算编审体系，根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《中共曲靖市委 曲靖市人民政府关于全面深化财税体制改革 加快建立现代财政制度的实施意见》（曲发〔2016〕28号）精神，结合市本级预算管理实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，遵循现代国家治理理念，以优化资源配置，控制财政风险，提升资金使用绩效为目标，以完善政府预算体系，提升预算管理能力为核心，以中期财政规划为基础，实现政策、规划、预算的有机整合，推进政府治理体系和治理能力现代化。

（二）改革目标

按照加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度的要求，加快构建系统完备、科学规范、权责对等、运行高效的市本级预算编审体系。从2017年起，全面启动市本级预算编审体系改革，试编中期财政规划，实现政策、规划、预算的有机结合。至2020年，基本形成与现代财政制度要求相适应的政府预算编审体系。

（三）基本原则

1.全面完整。完善政府预算体系，将政府的所有收支全部纳入预算管理，确保科学完整编制政府预算，优化财政资源配置，强化对政府预算执行的监督。

2.统筹平衡。实施中期财政规划管理，统筹年度间财政支出总量及重点项目建设资金需求，合理确定部门支出上限，建立政策、规划、预算的有机衔接机制，提高预算统筹能力。

3.绩效引导。强化绩效管理，以总额控制为基础，通过绩效目标管理、绩效跟踪、评价结果应用等一系列措施，促进财政资金使用绩效的提升和财政资源配置效率的提高。

4.法治规范。严格按照《中华人民共和国预算法》的要求，合理设定预算编审流程和控制节点，构建市直各部门与财政部门之间及其内部权责一致、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度体系，增强预算约束力。

二、主要内容

按照“总体设计、协同推进，突出重点、大胆创新”的要求，实行全口径预算管理，明确预算编审的范围；创新编审方法，不断提高预算编审质量；规范预算编审程序，界定编审主体的权力与责任；健全标准体系，进一步夯实预算编审的基础。

（一）实行全口径预算管理

政府的收入和支出全部纳入预算管理。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，提高预算统筹能力，切实解决财政预算碎片化、财力分散、部门利益固化等问题。

1.加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算。包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障基金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费等。政府性基金年末结转超过当年收入30%的部分，由市财政全部调入一般公共预算统筹使用。政府性基金预算中应统筹使用的资金转列一般公共预算后，仍主要用于或专项用于安排相关支出，且收入规模增加的，支出规模原则上相应增加。对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹安排使用力度。政府性基金预算安排的支出项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对于一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，要制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。

2.加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。逐年提高国有资本收益上缴公共财政的比例，到2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。国有资本经营预算支出除调入一般公共预算和补充社保基金外，应严格限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、国有企业政策性补贴、对国有企业的资本金注入等方面。一般公共预算安排的用于上述方面的资金逐步退出。进一步完善和细化国有资本经营预算编制，预算支出应编列到具体项目。市属国有企业需要通过国有资本经营预算安排的支出，由一级预算单位审核后报市级财政部门汇总平衡，并按相关程序报批。

3.统筹一般公共预算各项资金的使用。2017年起，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据改革需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合中央和省税费改革和政策调整情况，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费、坝区耕地质量补偿费等专款专用的规定，将所有预算资金纳入财政部门统一分配。根据中央、省的改革要求统筹市级矿产资源专项收入和坝区耕地质量补偿费，用于市委、市政府确定的重大事项，并逐年提高统筹比例。加强市级部门除当年财政拨款以外的事业收入、经营收入等其他资金的管理，规范部门预算口径和报送格式，强化对其他部门收支预算的审核。

4.加强社会保险基金预算管理。加大社保基金管理信息化建设的推进力度，强化社保基金预算执行管理，划转部分国有资本充实社会保障基金，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上确保社会保险基金预算的可持续运行。

5.政府债务纳入预算管理。2016年，各预算部门应将一般债务收支及偿还纳入一般公共预算管理，将专项债务收支及偿还纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应的政府预算管理，确定当年债务资金举借需求和偿还计划。

（二）创新市本级预算编审方法

强化部门预算总量控制，优化支出结构，规范开支标准，落实预算目标责任，推动市本级预算编审体系改革向纵深拓展。

1.建立年度预算与中期财政规划衔接机制。2017年起，年度预算编制须在中期财政规划框架内进行，年度财政支出总量上限不得突破中期财政规划确定的控制目标，确需调整的，应在中期财政规划确定的三年控制总量范围内进行调剂。中期财政规划确定的分年度重点项目，各部门在申报年度预算时必须优先予以保障，确因项目不具备实施条件等特殊情况需要在年度间作出调整的，须以书面形式写明调整方案、原因以及保障项目实施的相关措施等情况报市级财政部门按程序审批。对不在中期财政规划框架内申报项目且不按规定作出说明的部门，市级财政部门应督促其对所申报项目进行相应调整，对未执行的部门，市级财政部门不得对规划外的项目纳入财政预算进行审核安排下达资金。

2.科学编制收入预算。财政部门要按照实事求是、积极稳妥、科学预测的原则，根据全市经济社会发展目标和中期财政规划，综合分析影响收入增减变动的各种因素，建立收入中长期预测模型，逐税种测算编制税收收入预算，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。要严格按照非税收入的性质和类别，明确非税收入政策、项目和收费标准，科学编制部门（单位）非税收入年度预算，确保非税收入预算编制完整、真实、准确。非税收入的预算编制要与征缴管理相结合，非税收入管理机构负责审核各执收部门非税收入预算。

3.实施总量控制。建立支出政策引导部门支出预算的编制机制，市本级部门预算编制要从支出项目逐项审查向部门支出总量控制转变，进一步发挥财政部门总量控制职能和预算部门项目统筹职能。市级财政部门应根据宏观经济运行情况和政策调整，科学预测市本级可用财力，在中期财政规划确定的部门支出控制总额内，确定市本级预算年度基本支出和项目支出预算上限。在总量控制规模内，综合考虑市委、市政府的战略部署和工作重点、部门事业发展目标和工作任务以及各部门上年度预算绩效评价结果，科学、合理分配各部门、各行业项目支出预算控制数，并分口切块细化下达到市级各部门，市级各部门根据下达的预算控制数编报本部门项目支出预算。

4.实行项目库动态管理。结合中期财政规划，加快构建全市“横向到边、纵向到底”覆盖各级各部门的预算项目库。将项目库作为申报项目的唯一入口，各类项目资金申报、审核、预算编制、下达、执行、绩效评价和监督检查等流程全部依托项目库进行。凡未纳入预算项目库的项目，一律不得编入年度预算。以强化项目库建设为突破口，改革项目预算编报和审核方式，预算部门对项目实行动态申报，财政部门对项目库实行动态管理。

5.强化部门支出绩效目标管理。市直各单位在编报年度部门预算支出项目时，须同时编报部门支出绩效目标。绩效目标包括部门整体支出绩效目标、项目支出绩效目标以及中长期规划绩效目标。部门整体支出绩效目标与国民经济和社会发展规划、部门职能及中长期财政规划相衔接；项目支出绩效目标应当清晰、可量化，便于审核和评价。财政部门应制定科学规范的程序，对各部门支出绩效目标进行量化评审。

6.探索人大预算听证制度。接受人大对政府预算的监督，选择部分市直单位和部门进行人大分部门预算听证试点。

7.推进专项资金竞争性分配改革试点。创新市本级专项资金分配方式，推进专项资金竞争性分配改革。结合专项转移支付清理整合工作，试点专项资金跨部门竞争性分配改革以及部门内不同项目间竞争性分配改革，科学配置财政资源。未编制项目支出绩效目标，或申报的项目支出绩效目标与本部门整体支出绩效目标不一致的，不得申报参与竞争性分配改革试点。

（三）规范市本级预算编审程序

1.改进预算编审程序。按照“布置→申报→编审→完善→批复→分解”的基本流程，编制、审核和下达预算。市级财政部门根据中央、省年度预算编制有关规定和市委、市政府有关要求，及时安排布置市级年度预算编制工作。各部门按照财政部门年度预算编制工作的要求，编报部门人员、工资、车辆、资产、账户等基础信息，从部门项目库中选取拟实施的项目，向财政部门申报年度项目预算计划建议，并编报项目支出绩效目标。财政部门按年度预算编制原则、预算安排顺序及重点和内部预算编审程序，根据当年财力可能情况，统筹编制部门支出预算建议草案，报市政府常务会议和市委常委会审定。各部门按照经市委、市政府审定的预算草案，调整完善预算内容，提交财政部门汇总后报市人民代表大会审查。经市人民代表大会审查批准后，财政部门按预算法的要求向各部门批复预算。各部门在接到财政部门批复的本部门预算后，及时分解并在15日内向所属各单位批复预算。

2.设置控制节点。财政部门应设置合理的预算控制程序，对各部门支出预算及其项目进行政策性和技术性审核。各主管业务科室负责审核部门年度重点支出事项在预算中的落实情况、预算细化编制情况，以及各部门申报的项目是否符合当年中央、省和市委、市政府确定的重大支出政策等情况，并决定部门申报项目是否纳入项目库；绩效管理科负责审核部门申报的项目支出绩效目标，并根据既定的量化方法出具审核意见；投资评审中心负责审核项目计划的可行性、项目管理的规范性、项目资金的合理性及与绩效目标的关联度；预算科依据主管业务科室、绩效管理科和投资评审中心出具的评审意见和项目量化得分，确定各部门年度拟纳入预算安排的项目支出情况，结合财力情况汇总编制年度预算方案；监督检查科负责对整个预算编制程序及其控制节点进行全程监督。

（四）健全预算标准体系

从2017年起，逐步完善和建立符合实际、科学合理的市本级基本支出定额标准、项目支出定额标准和资产配置标准“三大标准”，并根据财税改革推进情况，逐步实现曲靖市财政支出定额标准化管理。

1.健全和完善基本支出定额标准体系。按照勤俭节约的原则，严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准，建立基本支出公用经费定额标准体系，科学反映部门维持机构运转的必要成本，在此基础上，结合市场物价变动情况及时对定额标准进行修订完善，合理核定市直预算单位基本支出公用经费，制定公务支出定额标准。

2.健全项目支出定额标准。研究建立项目支出定额标准体系，制定项目支出定额标准体系规划，按照成熟一个，推出一个的要求，研究出台一批项目支出定额标准。建立定额标准动态调整机制，根据预算支出管理的实际需要，及时调整项目支出定额标准，提高标准的适用性，将项目支出定额标准作为预算编制的重要依据。

3.健全资产配置标准。以“科学合理、保障工作、从严控制、杜绝浪费”为指导，以满足部门履行职能的基本需要为原则，健全行政事业单位资产配置标准。以制定通用资产配置标准为抓手，建立分层次的配置标准体系，并会同行业特点突出的部门结合实际制定专用资产配置标准，建立资产配置标准动态更新机制。

三、保障措施

市直各部门要站在推进政府治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识预算编审体系改革在全面深化改革中的重要作用，严格按照改革要求，坚持改革方向，加快改革步伐，加大改革力度，齐心协力推动预算编审体系改革。

（一）加强组织领导

各级各部门要高度重视，把思想和行动统一到市委、市政府的决策部署上来，切实加强组织领导，认真履行部门职能职责，齐心协力推动市本级预算编审体系改革。

    （二）强化管理责任

不断完善制度，切实强化预算部门的预算编制主体责任，强化财政部门对部门预算的审核管理责任。明确预算编制与审核、预算执行与调整、决算与绩效评价等阶段的工作任务和职责分工。市直各部门要结合实际，制定本部门的预算管理办法，加强内部管理，规范内部机构职能职责，强化内部机构“制衡”与“互动”机制，健全完善财务管理办法和制度，加强预算编制管理，不断提高预算编制的完整性、真实性和准确性。

（三）建立完善考核监督机制

建立预算编制质量考核机制，提高各部门对预算编制的重视程度和积极性，进一步提升部门预算编制质量。对部门预算编制基础工作、项目库管理、收支预算编制、部门预算草案文本编写等情况进行综合考核，促进部门及时、完整、真实、准确地编制部门预算。财政部门要与人大、审计、监察等监督部门的密切配合，构建横向问责机制，实现资源共享，切实加强管理，提高监管效率。建立定期反馈制度，财政和各部门要将项目执行情况，特别是重大问题，定期反馈人大、审计、监察等监督部门，进一步加强对部门的监督。